简政放权需落实 如何让“第三方评估”发挥威力

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3月5日，李克强总理在政府工作报告中说，政府权力的“减”应该用来换取市场活力的“增”。在讨论政府工作报告时，代表们都表示，政府简化行政和下放权力的努力是前所未有的，而且还在增加，这为我们建设一个廉洁高效的政府提供了一个非常好的基础。据统计，自下放改革实施以来，已有632个行政审批项目被取消和下放。

但是“取消和下放行政审批是如何实施的？”对此，国务院启动了全面检查，在自查和现场检查的基础上引入了第三方评估。事实上，在去年召开的国务院常务会议上，李克强多次明确谈到“第三方评估”。年底，有关部门开始起草《各级政府第三方评估指导意见》。本文件将规范第三方评估的范围、主体、评估人资格、委托方式和披露。

第三方评估作为政府监管创新的价值何在？第三方评估发现了什么问题？第三方评估本身还存在哪些问题？我们如何实现正常化？《中国商业时报》采访了许多专业人士来讨论和回答这些问题。

有效值

对公共政策的执行进行全面监督在中国并不是第一次。然而，将第三方评价和社会评价引入政策监督这一长期以来在国内外公共政策学术界形成的共识，却是由中国政府在其官方会议文件中首次公开提出的。

国家行政学院党委书记、副院长陈宝生表示，2014年是第三方评估的第一年。“这给了整个社会一个信号，第三方评估将成为未来政府管理中的一件正常事情。第三方评估将逐渐成为中国的热点。”

根据国外经验，智库和专业机构如兰德公司和布鲁金斯学会一直是美国公共政策评估的积极力量。它的第三方、甚至第四方、第五方评价已经成为基本的常态和程序性表达。然而，我国以往的评价大多是决策者或执行者的内部评价，这不可避免地损害了评价的效果和可信度。独立的第三方评价因其超然的利益而使评价结果更加公平，专业的评价机构也更具权威性。业内普遍认为，只要这种第三方评价能够系统化地应用，它不仅可以成为决策者手中科学有效的判断依据，也可以成为那些执行不力者的问责工具；反过来，它也可以成为政策执行者进行反馈评估的有效渠道和方式，以便对决策者进行反向监督和问责。

已知的疾病是成功的一半。

“经过一轮第三方评估，很多问题都可以反映出来。”湖南省工商联经济司司长张帆告诉记者。此前，湖南省工商联先后对“36项民间投资配套实施细则”、“29项小微企业”、“国务院国发〔2013〕8号文件”、“落实企业投资自主权，启动一批非国有资本投资项目”等政策措施的落实情况进行了第三方评估。

记者从湖南省的评估报告中了解到，一些部门对涉案企业仍有频繁的检查。“例如，在调查中，郴州市的几家企业报告说，消防检查的‘潜规则’是明目张胆的，甚至在填写登记表时询问这些企业是NPC还是CPPCC。如果是NPC的问题，处理起来就容易多了。”湖南省工商联经营部的工作人员告诉记者:“例如，长沙有很多企业反映，企业在一两个月内办不了税务手续。如果‘花点钱找个合适的中介’，一天就能搞定。”

中介服务费也增加了企业的负担。中华全国工商业联合会经济部部长林坦在接受《中国商业时报》记者采访时表示，例如，江苏省许多企业报告称，一个项目的环境评估和节能评估成本总计约为50万元人民币；另一个例子是，深圳的一家企业报告说，一家中介机构只对该企业提供的申报单稍加修改就收取了30多万元。

林坦进一步告诉记者:“此外，围绕企业投资自主权的落实还反映出许多问题。”例如，有些预审批权限没有同时下放，企业仍需到上级机关办理相关手续。内蒙古一些企业报告说，自治区政府将一些公路项目的审批权下放给了联合市，而土地预审权仍属于自治区政府。企业在鄂尔多斯市的公路项目虽然在市内审批时已经进行了环境评价和水土保持论证，但在自治区进行土地预审时需要重新进行评价。"

“还有一种情况是，有些审批项目是相互前提的，这让企业感到力不从心。例如，《煤炭法》规定，企业经批准取得煤炭经营资格后，凭批准文件向工商行政管理部门申请营业执照，《煤炭经营管理办法》规定，企业申请煤炭经营许可证时，应当提交工商营业执照，政策法规是相互前提的。”

此外，在一些垄断性很强的领域，私人资本仍然难以进入。火炬集团董事长王丰给记者讲了一个故事:“我的一个朋友处理垃圾，他的工厂可以将整个垃圾分类处理，所以气味传播距离只有30米。其他很多企业都有300米以上的距离，但由于种种限制，他不能带着这项技术进入北京。”王丰说:“有些政策可能在省部级机构中执行，但只有80%的局、局级部门能够执行，50%的地方能够执行，甚至更低的部门能够执行！一些基层部门甚至连政策本身都不知道。让我们谈谈烟雾控制。我知道有些民营企业有很好的技术和想法，想做点什么，但是相关管理部门的工作人员怎么说呢？雾霾是国家的事情，你能通过私营企业来治理吗？仍然有很多这样的惯性思维。"

第三方评估在分析了多轮评估中的各种问题后，运用中立的立场和科学的研究方法，找出症结，对症下药:如进一步拓展民间投资领域，将石油、电力、电信、城市基础设施等垄断性强的领域和行业作为民间资本开放的重点；尽快出台中介管理办法和行业标准，建立信用评估制度和“黑名单”制度，加强对中介服务的监管。

三个因素确保正常化

只有独立才是真的。林坦告诉记者，整个第三方评估过程的各个方面都是独立进行的。一是独立制定评价计划，包括评价的范围和对象；其次，独立组织评估，不依赖其他部门或机构；三是独立分析，采用定量和定性分析方法直接面对问题，以政策要求为参照体系，进行判断；最后，独立写报告。“评估是为了发现问题，不允许打折。即使是委托方的问题，我们也要如实反映。”

林坦还表示，为了确保评估的真实性和有效性，全国工商联也进行了重新评估，通过对部门自查反馈和企业反馈现状的处理，对第一次评估中反映的问题进行了跟踪评估。此外，在评估过程中，我们不仅要倾听企业的声音，还要倾听地方政府的声音，甚至要假装真实，以防止某个企业对政策的理解出现偏差。“评估正在进行，而不是完成。这是一个循序渐进的过程，各业务归口单位对改革的理解程度是不一样的。”林坦告诉记者。

中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策学院教授、公共政策学院常务副院长毛寿龙在接受《中国商业时报》采访时表示，我们不仅应该进行第三方评估，还应该进行第四方和第五方评估。“评价机构和决策部门之间的关系过于密切是不可接受的。”

开放可以是客观的。这里的披露并不意味着企业信息的披露，而是“评估结果应该向全社会公布”，王丰进一步告诉记者，“这件事应该有个白皮或者是个报告，让大家都知道，但不能‘直上直下’。”湖南省工商联经济司的工作人员也告诉记者，社会上对第三方评估缺乏了解也将影响评估在获取信息时的完整性和客观性。

对此，林坦表示，国务院一直在研究第三方评价，今后应当公开，评价过程应当公开，评价结果应当公开，并接受监督，防止误解和偏见。"

该系统确保长期有效性。在这方面，王丰建议，工商联可以组织更多的企业家定期或根据一定的政策进行匿名打分和评估，例如，采取匿名方式，参与评估的企业家越多越好，以确保获得的信息真实有效，听到“真相”。

至于第三方评估如何才能充分发挥其有效性，毛寿龙告诉记者，关键政策和项目的评估必须有知名学者参与，特别是非常重要的高级官员，并邀请专业机构介入，以便更好地保持独立性。“第三方评估在我国还太少，相关投资也很少。如果我们想建立一个长期机制，我们应该采用更先进的技术，并在数据处理和监测方面投入更多的资金。此外，参与评估的人员应接受培训，以提高他们对政策的理解和评估的相关技能。”毛寿龙说: