专家:新城新区发展低效浪费局面亟待扭转

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●有些地方忽视新城的盲目规划和建设，导致一些新城有的没有生产，有的被废弃，成为空城市、鬼城、死城。

●目前，新城新区很难照搬上级政府的答复来获得可持续发展的动力。如何通过研究明确制度创新的禁区和突破区，将成为未来新城市和新区发展的关键。

●在现行财政体制下，地级市财政收入的30%-35%左右，县级市县财政收入的50%-70%左右来自土地出让和房地产开发，这是典型的土地财政。

近年来，随着城市化进程的加快，新城镇和新区的数量和面积都在不断增加。在新城镇和新区的建设和发展过程中，一些地方过度扩张，带来了许多问题。国家发展和改革委员会城镇和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎在接受《经济信息日报》采访时，系统梳理了中国新城和新区的现状和问题，提出了新常态背景下中国新城和新区发展的十大趋势。

新城新区过度扩张带来许多问题

经济信息日报:随着中国工业化和城市化的快速发展，新城新区已经成为重要的经济增长极。东部主要的国家新区占其城市国内生产总值的30%，国家高新区和经济开发区占全国国内生产总值的近四分之一。随着新城区数量和面积的不断增加，一系列的问题也随之而来，如空城和鬼城。你认为在开发新城区时应该注意哪些问题？

冯奎:没错。随着新城新区在一些地方的过度扩张发展，一些问题值得关注。

首先，有太多的新城镇和新区，或者有城市没有生产，或者有城市没有人。有些地方不顾实际情况，盲目规划和建设新市镇，导致一些新市镇没有生产或被遗弃，成为空城市、鬼城和死城。这些新市镇包括港口附近的新市镇、三、四线城市的新区、沿海地区被称为“生态”和“低碳”的新市镇，以及在不同地方竞争的高速铁路新市镇。

从2000年到2010年，城市土地扩张了83.41%，而人口仅增长了45%。土地城市化是人口城市化的1.85倍。

二是工矿用地比例过高，土地处于低效利用状态。中国的工业用地比例已经达到26%，珠江三角洲和长江三角洲的一些城市甚至达到40%和50%，但纽约只有7%，香港6%，伦敦2.7%，新加坡2.4%。目前，城镇工矿建设用地5000平方公里未得到有效利用，占我国城市建成区的11%。

新城新区土地利用中，主体功能定位不清、空布局混乱、空利用效率不高是普遍现象。根据中央财政经济领导小组办公室提供的数据，全国有4.3万平方公里的城市建成区，3.38万平方公里的城镇，16.5万平方公里的农民居住区和各类开发区，其中国家级和省级开发区9949平方公里，县级开发区众多，甚至超过国家级和省级开发区。

第三，一些地方政府无偿发展，债务规模过大。在中国发展新城市和新区的过程中，政府具有强烈的主导色彩。政府没有信用评级，具有协调各种资源的巨大优势，这使得我国地方政府不重视成本，责任不清，管理混乱，不需要承担后果。

当上述现象与中国独特的“土地金融”融资模式相结合时，问题可能会进一步恶化。中国科学院地理科学与资源研究所的一项研究显示，在当前的财政体制下，约30%-35%的地级市财政收入和50%-70%的县级市县财政收入来自土地出让和房地产开发，这是一种典型的土地财政。一旦政府停止土地供应，政府可能会“断粮”，财政将难以维持。为了避免金融危机，政府将尽一切可能通过各种渠道出售土地。近年来，强化地方融资平台的负债规模日益扩大。一个接一个的政府扩大了地方融资和负债的规模，还有一些荒谬的潜规则:“新官员忽视旧财富”和“借钱不还”。

第四，新城新区有数千座城市，缺乏独特的定位和鲜明的个性。与西方发达国家各个新城和新区几十年的建设历史相比，我国正在建设的新城和新区的规划、开发和建设时间相对较短，有一种立竿见影的效果。在新城和新区复制和过度复制规划理念的现象十分严重，规范新城和新区建设的方式十分突出。一些新市镇和新区的基本设施是高大的行政办公大楼作为门面，里面堆满了一排排标准化的工厂，到处都是宽阔的道路和花坛。新城新区的白皮书上没有特色和个性，也没有历史和文化的沉淀。除了成千上万个城市的出现，这是功能定位的相似性。

第五，新城新区缺乏顶层设计和科学规划。根据国家发展和改革委员会城市和小城镇改革与发展中心以前的研究，地方政府热衷于建设新城镇和新区，并从事所谓的“城市综合体”，这表明地方政府在理解中央城市化政策方面存在严重偏差，这可能会影响未来城市化政策的实施，特别是对于农民工的城市化和城市发展模式的转变。社会对当地的做法也有强烈的反应，担心这将是另一轮“城市化投资的大跃进”。如果不及时规范和引导，势必会造成不良的社会反响，加剧大规模拆迁建设引发的社会矛盾。

“城市建设运动”是不可持续的

经济信息日报:你认为这些问题的原因是什么？

冯奎:我认为主要是由于地方政府行为中的一些非理性因素。许多地方政府寻求创新、贪婪和外国。一些地方领导人一上任，首先要做的就是制定雄心勃勃的计划，建设新城市和新区，他们必须注意做到慷慨、雄心勃勃和大规模。土地是生产的主要因素。地方政府可以广泛获得和使用土地的土地管理政策鼓励了空.新城新区的扩张政府投资和金融资本注入是新城市和新区发展的重要推动力。政府的投融资发展模式，不管债务的规模和后果如何，都促成了“城市建设运动”。新城新区缺乏有效的调控，使得新城新区在政策体系的缺口中疯狂成长。

《经济信息日报》:我们在新城区建设中已经看到了这些问题，特别是中国经济进入新常态后，有必要采取措施，使新城区健康发展。

冯奎:是的。从过去30年的经验来看，中国新城市和新区的发展是与工业化和城市化进程相结合的。新城市和新区的快速发展是快速工业化和城市化的支撑力量。同时，快速的工业化和城市化进程也为新城市和新区的涌现提供了极为有利和宽松的环境。在新的正常发展条件下，中国的工业化和城市化进程将由速度优先向质量优先转变，速度优先政策体系将进行重大调整。这样，一些以新城市和新区为名的“政绩工程”、“面子工程”、“鸡肋工程”和低效工程将不再受到政绩和政策的鼓励，甚至受到限制。

2014年对于中国宏观经济和新城市新区的发展来说是极其重要的一年。中央决策层第一次提出，中国经济已经进入了一个新的发展常态，新城市和新区面前的政策环境和竞争环境与以前大不相同。

新城和新区的发展将呈现十大转型特征

《经济信息日报》:那么，新常态下中国新城市和新区的理想发展状态应该是什么？

冯奎:我们认为，在内外因素的影响下，中国新城市和新区的发展将呈现十大转型特征:

首先，新城新区的定位已经从模糊状态转变为清晰明确。

与发达国家的新城和新区不同，中国的新城和新区是整个国家工业化和城市化发展战略的重要组成部分，并将在未来发挥不可或缺的历史作用。由国家新区牵头，以国家经济技术开发区和国家高新技术产业区为骨干，以各省(市、自治区)开发区、工业区和各类新城为支撑的新城区，将成为国家战略的重要组成部分。

第二，新城新区已经构建了一个相对完整的体系，其数量增长趋于放缓，进入稳定发展时期。

到目前为止，中国已经形成了多层次、多类型的新城镇和新区体系，包括3000多个新城镇和新区。进入新常态，经济增长速度放缓，工业化和城镇化快速增长时期结束。总体而言，新城新区将进入内涵式增长的新阶段。因此，中国新城市和新区的数量将趋于稳定，增长率将放缓。

第三，从粗放型到集约型，从低效型到高效型已经成为转型的主要内容。

在土地利用方面，新城新区未来的土地管理将越来越严格，增量严格控制和存量振兴的方向将基本确定。土地开发利用的动态监管将进一步加强，闲置和低效利用土地的成本将增加。

在资源节约和环境准入门槛方面，未来将更加严格。在此前提下，新城新区未来的发展方向是大力发展节能环保产业，提高能源利用效率，减少污染物排放，防范环境风险。

一般来说，进入新的正常发展环境，经济指标的要求仍然是新城市和新区发展的重要内容，但不是唯一的内容。有关部门提出进一步完善《国家级经济技术开发区综合发展水平评估办法》，将创新能力、品牌建设、规划实施、生态环境、知识产权保护、投资环境、行政效率、新增债务、安全生产等纳入评估范围。作为考核的主要内容。核心理念是引导国家级经济开发区走质量效益发展之路。

第四，生产与城市的融合已经成为新城新区的主要空布局形式，融合的水平和程度由低到高。在新城和新区的发展过程中，有四种类型的生产和城市管理体制，即生产没有城市、城市没有生产、生产和城市低端结合、生产和城市高度一体化发展。在新型新城和新区的规划建设过程中，应将生产与城市的融合作为空.布局的重要任务和方向

第五，政府与市场合作的发展模式将得到更广泛的应用。

政府主导的新城新区发展模式的优势在于布局合理、环境完善、投资目标明确，有利于形成优势集群。目前的问题是，行政权力过大会阻碍新市镇和新区的发展，政府可能会出现发展资金不足的问题。

新城新区市场化发展模式具有符合市场规律、充分满足市场需求、形成良好产业体系的优势，但其自发无序、缺乏统一规划和发展机制、开发建设分散。

政府与市场的合作，充分发挥两种机制的优势，开发建设新城镇和新区，可以最大限度地解决问题，积累优势。目前，有关各方正在积极努力，进一步完善公私伙伴关系模式。随着投融资体制改革的深化和市政债券发行监管规范化、透明化机制的建立，民间资本参与新城和新区的活力逐渐被激发。政府与市场的合作具有制度优势，相关环境正在优化，政府与市场的合作模式将在未来得到广泛应用。

第六，试点示范政策将惠及更多的一般新城镇和新区，形成更多的后发优势。

有些新市镇和新区，在成立和发展阶段，已在某些领域进行了初步尝试。推广这些新城和新区的成功经验，可以降低探索同类型新城和新区体系的成本，有助于促进新城和新区的整体升级和转型，进一步创造公平竞争和发展环境。

第七，在现有新市镇和新区的基础上，更注重功能的叠加和提升。

第一个案例是在现有新城和新区的基础上进行新的创新示范试验。入选的都是具有良好原创基础、富有成效的自主创新和更多制度机制探索的新城镇和新区。第二种情况是，将来一些国家级的新市镇和新区会在现有的省、市新市镇和新区的基础上进行升级，以获得更多的资源支持。在第三种情况下，低碳、生态、智慧等新城市和新区的发展直接叠加在原有新城市和新区之上。

第八，新城新区已成为中外合作的重要平台，合作形式将更加多样化。

新城和新区易于进行全新规划，投资方便，享受更多优惠政策，制度和机制灵活等。非常适合中外合作，是国际合作的理想平台。有鉴于此，国际合作被普遍认为是国家新区、国家高新区和国家经济开发区新城市和新区发展的重要组成部分。目前，合作主要从三个方面进行:一是以企业投资为主要内容的项目合作。二是以服务贸易环境为主要内容的全面合作。三是从规划到投资合作进行整体合作。

九是分类管理，新城和新区将采取进位和淘汰并存的管理机制。

新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门也专门针对这些国家级新区建立了联合机制，便于出台相关政策，协调相关机构，形成强大动力。

科技部等部门对国家高新技术产业开发区进行了分类。根据“三类园区”(即世界级高科技园区、创新科技园区和创新特色园区)，分别制定战略升级行动的重点。

商务部等部门对国家级经济开发区实行动态分类管理。开发质量和水平较高的省级开发区要按程序升级。对土地等资源利用效率低、环境保护不达标、发展长期滞后的国家级经济开发区，要通过警告、通报、限期整改、退出等方式进行处罚，逐步做到升级与退出并重。

第十，影响新城和新区的因素发生了很大的变化，核心竞争力建设成为获得竞争力的主要途径。

随着主要基础设施条件的改善，各类新城市和新区都没有绝对的区位和交通优势。各类新城镇和新区都应通过努力打造核心竞争力，以获得比较优势和竞争优势。

系统的生产和突破能力。目前，新城新区很难照搬上级政府的答复来获得可持续发展的动力。一方面，中国正在规范地方政府行为，对地方政府的制度约束明显增加。另一方面，中国将在2022年基本完成各项制度，这标志着中国将进入自上而下的制度创新的高阶段。如何通过研究明确制度创新的禁区和突破区，将成为未来新城市和新区发展的关键。

规划和实施能力。在过去的30年里，新城新区基本上是一个热潮的浪潮，广泛和软约束的规划适应或支持了新城新区的这一发展阶段。进入新常态后，新城新区空厅的增量有限，迫使管理部门通过精细化、强约束的规划推进新城新区内涵式发展。

创新的整合与转化能力。大学、研究机构、企业、政府和其他私营和公共部门及其相关创新系统形成的组织网络决定了国家、新区和新城市的创新绩效。如何在新城和新区实现政府、产业、学术、研究、资金、中介和应用的系统组织和配置，是新城和新区下一阶段的发展方向。

人才聚集与培养能力。归根究柢，新市镇和新区的发展需要有新思维、新科技、新知识和新方法的人才。新城新区应鼓励高端人才聚集，设立引导基金，以知识产权入股。通过发展现代职业教育，提高发展保障水平，培养足够的技能型人才。