地方债要“瘦身” PPP基金模式能否奏效？

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本报记者杨志进北京报道

地方政府投融资改革再次推进。22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于推进公共服务领域政府与社会资本合作模式的指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号文件，以下简称42号文件)。

根据该文件，合格的地方政府融资平台将纳入社会资本范围，社会资本范围将扩大。同时，文件肯定了ppp基金模式，鼓励地方政府设立基金。通过以上两项改革，监管者希望减轻政府的财政负担，达到化解地方政府债务风险的目的。

据《21世纪经济报道》记者采访，融资平台符合42号文件社会资本认定要求的案例不多。然而，公私伙伴关系城市化基金可能会因使用承诺收入或金融担保等信用增强措施而增加政府债务。

融资平台的“市场化”

努力达到标准

根据财政部第113号通知，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括融资平台公司和同级政府所有的其他国有控股企业。第42号通知扩大了社会资本的识别范围。

根据42号文件，符合要求的地方政府融资平台也将纳入社会资本范围。但是，这必须符合以下条件:一是建立现代企业制度，实现市场化运作；二是融资平台承担的地方政府债务已经纳入政府预算，得到妥善处置，并明确宣布今后不再承担地方政府债务融资职能。

“按照此标准完成转型的平台公司不是融资平台，其债务不能计入政府债务，因此对地方政府债务没有影响。”吉邦咨询公司总经理张辽告诉《21世纪经济报道》记者。

根据国家审计署的审计报告，截至2013年6月底，融资平台公司借入的政府债务余额为6.97万亿元，占政府债务余额的38.96%，是政府债务的最大借方。经过筛选，融资平台的一级债务将纳入财务预算，改造后的融资平台将转化为企业，其新增融资属于企业债务，不纳入政府债务。

华东一家市政融资平台公司的负责人表示:“这种认可有种不换药就换汤的感觉，实际上是打破了43号通知的限制。”43号文件要求剥离融资平台的融资功能，限制融资平台的融资。如果融资平台转化为社会资本，将突破43号文件的限制，融资将相当容易。

然而，很少有融资平台满足第一个条件。《21世纪经济报道》记者了解到，市县两级融资平台的领导大多是发改委、财政局等部门的官员，管理和决策层面高度重叠，公司治理水平低下，政府和企业难以区分的现象非常普遍。同时，融资平台自身的收入主要是财政拨款或政府补贴，几乎没有主营业务收入，难以按照市场原则运作。

“融资平台公司不太适合作为社会资本方。由于融资平台与政府有父子关系，很难做出独立决策。”国家发改委投资研究所投资体系与政策研究室主任吴亚平在接受《21世纪经济报道》采访时表示:“实际上，很少有平台公司符合这些条件。”即使它们名义上存在，也仍然会受到政府的影响和限制。”

在省级平台层面，上海城市投资市场化改革率先启动。《21世纪经济报道》记者从上海城头获悉，该公司于2014年11月28日重组为法人，成为整个城头集团的顶级控股国有独资公司，并计划从政府投资、融资、建设和运营的主体转变为城市基础设施和公共服务的整体解决方案提供商。“上海城市投资既有政策导向型业务，也有市场导向型业务。目前还没有拆分，没有达到42号通知的要求。”

由于融资平台尚未完全实现市场化运作，如果融资平台被匆忙转化为社会资本，43号通知对融资平台的限制将被变相解除。但从本质上讲，融资平台仍然发挥着政府融资的功能，政府债务可能会再次增加。“政府债务或多或少增加了，至少负有救助责任的政府债务增加了。”吴亚平说。

城市化基金或

变相增加政府债务

42号文件肯定了ppp基金模式。该文件鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构联合设立基金，并通过引入结构化设计吸引更多的社会资本参与。

《21世纪经济报道》记者了解到，许多地方政府都设立了ppp基金。这种ppp模式基金主要分为两类:一类是产业基金，主要投资于农业和工业等特定行业，如重庆的800亿战略性新兴产业股权投资基金和浙江的200亿产业基金；第一类是城市化基金，主要投资于与城市建设相关的行业，如一级土地开发、经济适用房项目和公园开发，如河南3000亿城市化基金。

上述两类基金的母公司资金由地方财政或地方国有企业出资，通过一定的杠杆比率引入社会资本后，投资于特定项目。由于投资项目收益和交易结构的不同，其对政府债务的影响也不同。

产业基金投资项目的风险和收益并存，这是考虑其对财政资金和政府债务使用效率影响的出发点。重庆市区县工业投资基金负责人向《21世纪经济报道》表示，以前企业直接接受财政资金补贴，但补贴效果不明显。然而，在基金模式下，这部分基金作为母公司基金，吸引社会资本，共同投资于工业项目。

“这种设计起到了财务杠杆的作用，同时，由于项目资金的最终提取，财务资金的使用效率也得到了评估。”他说:“如果项目亏损，最多只能损失一部分资金。”至于工业基金是否会增加政府债务，重庆裕富集团的一位负责人告诉记者:“重庆正在推动许多基金。”基金是股权融资，不会形成政府债务，政府债务也不会增加。”

由于城市化基金投资的项目收入较低，地方政府将对社会资本收入做出承诺，甚至表示基金项目将纳入人大预算，地方政府债务可能变相增加。“纳入人大预算实际上是一封安慰信。安慰信没有法律效力，它是心理安慰，是用来愚弄社会资本的。看到这一点，社会资本将松一口气。”一位熟悉投融资的重庆金融办公室负责人坦言。

根据记者从一家股份制银行获得的内部资料，该银行以城市化基金的方式投资了中国西部一个省会城市公园的开发项目。基金规模为50亿元，其中理财基金占80%；地方公园平台公司较差，占20%。信用增级措施如下:园区管委会承诺优先偿还土地出让收入贷款本息，财政承诺将信贷本息纳入地方预算管理。此外，如果土地出让收入不足以支付开发成本，将由地方财政予以补充。

“没有承诺书，以土地出让金偿还项目本金和收益不能视为政府债务。但如果你保证或承诺收入，即使政府有债务。”上述金融办公室官员说。

对于财政担保的ppp资金模式，42号文件严禁使用。文件指出，融资平台公司严禁通过担保承诺和变相融资参与政府和社会资本合作项目。然而，这一要求能否得到严格执行还有待观察。此前，463号文件禁止为信托产品提供财务担保，但自此以后，财务担保一词仍存在于信托产品中，并被转化为安慰信等更为隐蔽的方式。