评论：如何用税源涵养挽回土地财政颓势

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*李

近年来，征地拆迁的巨额支出使得维持土地财政的边际收益越来越低。根据财政部数据，2014年全国土地出让收入为42，940亿元，土地出让支出为41，211亿元，占96%，其中补偿成本占82%。土地出让净收益超高的时代已经一去不复返了。

事实上，自2011年以来，成本支出侵蚀了大部分转让收入，这已逐渐成为土地市场的正常状态。土地财政的行为模式已经从重视溢价收入转变为重视所谓的“综合收益”，如土地转让税、房地产税、工业园区建设和固定资产投资。

据统计，土地转让税和房地产税占地方财政总收入的27%；通过减免工业用地价格来提高吸引投资的能力，工商间接税和固定资产投资也相当可观，这是地方政府重视的土地财政新模式；此外，基础设施用地、储备土地融资等。，可以实现政府投资，大量投资固定资产，而不用地方政府支付一分钱。

当房地产市场整体“去库存化”使土地市场陷入疲软状态时，最好是告别土地金融，向税收金融过渡，这可能是土地金融的真正归宿。

有学者提出了两条路径:一是城镇居民普遍拥有房地产，未来房产税在一定程度上可以替代土地财政；第二，通过完善城市基础设施体系，土地财政促进了产业和人口集聚、企业运营成本降低、分工细化和产业升级的效果，从而节约了税源，最终实现了向税收财政的平稳过渡。

然而，笔者认为房产税能否推行的关键在于法律障碍，而不是房地产所有权。国有土地出让是城市公共设施融资的一种方式，未来70年政府提供的公共服务的折现价值已经包含在地价中。因此，开征物业税需要回答公众对双重征税的疑虑，因此，全面开征物业税还有很长的路要走。此外，财产税只能替代显性的土地收益，上述土地出让的综合收益将无法与财产税相比。

虽然土地财政支持的基础设施建设在聚集产业和人口、降低经营成本、促进分工细化和升级、节约税源等方面具有积极作用，但谈论替代土地财政还为时过早。一方面，土地财政支持基础设施投资的效率不高，各地“锦上添花”(如城市广场)和“小雪送炭”(社会住房和医疗教育等)。)；另一方面，超低的工业用地价格使得过剩产业遍地开花，重复投资遍地开花。僵尸企业总是很难退出。除了东部沿海地区的几个城市，很难说产业升级成功，税源还需要培育。

无论是财产税还是企业税，都不可能在短时间内具备像土地出让金这样高的征收效率和综合功能。当前的问题不是土地财政的衰退，而是如何善用土地财政。

在此基础上，作者对未来提出了三点建议:

首先，明确支出项目。土地出让应充分投资于民生基础设施(而不是喜出望外的形象工程)，以逐步聚集产业和人口，促进产业分工和升级，谨慎节约税源。

其次，创新土地融资模式，以土地出让方式建设公共设施(新城开发、新区开发、地铁建设等)。)，可以采取“谁投资，谁受益”的方式，即通过土地出让，购买土地和房地产的主体可以为这些公共服务项目融资，同时享受公共服务改善带来的资产增值收益。一方面，这可以推动公共设施建设效率的提高，另一方面，也可以加速城市产业和人口的集中，加速产业升级。

最后，我们应该提高土地利用效率。中国土地利用效率低下是显而易见的，中国644个城市的人均建设用地为133平方米，远远高于发达国家82.4平方米和发展中国家83.3平方米的平均水平；工业用地的容积率为0.3~0.6，发达国家大于1，而土地平均产值不到发达国家的1/3。通过改造现有土地的“换笼换鸟”效应，可以腾出/0/房用于新产业，释放价值被低估的土地，减少城市扩建和扩张带来的不必要的财政支出。

土地结构优化后，城市单元空房产值将快速增长，公共设施边际成本将下降，产业分工和升级将加快。因此，有必要根据产业比较优势调整现有的土地利用结构，促进传统工业用地向先进制造业和现代服务业的供给，并随着土地利用成本的上升迫使传统产业迁出或退出。人口众多的城市应该推进“以工代居”，这是未来土地金融转型的重点。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)