冯奎：体制机制创新是长江中游城市群发展核心动力

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不久前，国务院批准了《长江中游城市群发展规划》。作为实施长江经济带重大国家战略的重要举措，也是《国家新型城镇化规划(2014-2020)》出台后国家批准的第一个跨区域城市群规划，长江中游城市群的建设与发展备受关注。国家发展和改革委员会城市中心学术委员会秘书长冯奎在接受《经济信息日报》采访时表示，长江中游城市群面积大，难以跨区域建设和发展。城市群内部的整合还不够，涉及的主体还很多。因此，制度和机制创新是长江中游城市群发展的核心动力。

冯奎指出，长江中游城市群是一个广阔的区域，城市群仍处于“发展”中，发展不完善，这是现阶段最显著的特征。

首先，长江中游城市群是中国城市群中面积最大的，面积达31.7万平方公里，大于长江三角洲和珠江三角洲之和，大于成渝和京津冀。第二，长江中游城市群包括31个城市，每个城市群所涉及的地级市数量也最多。第三，从人口角度来看，流向的复杂性也很高。我们估计，长江中游城市群约有3000万人向外流动，其中长江三角洲和珠江三角洲是两个主要的流动区域。然而，与此同时，有2000万人流向武汉、南昌、长沙等大城市，但他们还没有成为公民。第四，长江中游城市群经济总量不低，去年达到6万亿元，占全国的8.8%，但与长三角、珠三角等城市群相比，人均经济总量仍较低。第五，水环境、水处理及相关生态因素是长江中游城市群发展的重点、亮点、难点和重点。

“中国的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群正处于成熟阶段。仍有许多城市群处于发展的萌芽阶段。长江中游的“发展”和“发展”阶段更为明显。”冯奎说，中国的城市化和工业化速度很快，经济增长率达到9%，超过了全国平均水平。城市体系相对完善，城市密度相对较高。武汉、南昌、长沙等城市群内的大城市仍以集聚为主，分工体系开始形成，扩散效应开始显现，但不是主导方向。长江中游城市群经济增长和社会发展的路径仍然是外延式的，以内涵式为补充。

目前，虽然在长江中游有一些合作，例如有30个跨省交流平台，并签署了《武汉共识》和《长沙宣言》。次区域合作也有一些实质性的举措，如咸宁-岳阳-九江三角、九江-黄冈、新余-宜春-萍乡等。但是，总的来说，合作与交流仍然停留在思想和纸上，这是厚厚的框架，多层次的合作尚未形成。

冯奎认为，造成这一现象的原因是行政隶属是三省31市关系中的主导因素。在城市群发展的背景下，有必要通过体制和机制的改革创新，重新构建充满活力的城市、城乡、政府、企业和组织之间以及城市群内部和外部之间的新型关系网络。对于城市群的发展来说，制度就是要建立一个新的关系网络，而机制就是要使这种关系网络积极、动态、始终是积极的。

从跨区域特征来看，长江中游城市群涉及不同的省际和城际区域。与北京、天津和河北不同，这里没有政治中心。与长江三角洲不同，没有任何一个经济中心是每个人都绝对认可的。与珠江三角洲不同，这里的市场体系和机制并不完善。过去，三个省的31个城市经常谈论竞争。现在，我们应该谈谈竞争、合作以及城市群内部的竞争与合作。如何形成这种关系，必然会逐步培育和形成新的制度和机制。

从城乡关系来看，长江中游城市群登记人口的城市化率为32%，比常住人口的城市化率低18个百分点，这意味着长江中游城市群已有2000多万人在各城市居住生活了6个多月，但他们没有户籍，没有完全市民化。在这个城市群中，武汉多年来一直是湖北的优势城市，南昌和长沙相对发达，也有一些有影响力的地级市和县级市。然而，除了这些大、中、小城市之外，还有大量的农村地区，农业转移人口仍然非常困难。异地城市化和就地城市化都需要制度创新，重点是农业转移人口城市化、土地制度改革、投融资体制改革、行政管理改革等。

从目前面临的突出问题来看，长江中游城市群在交通基础设施、产业发展、生态保护和公共服务等方面长期以来占据主导地位。这与现行行政体制下的发展阶段和资源配置结构有关。

冯奎认为，要解决这些问题，必须创新和改革体制机制。他建议改革应从五个方面着手:

首先是城市之间和城乡之间的制度创新。虽然长江中游城市群规划已经确立，但规划仍是顶层设计。具体来说，在城市群一体化规划中，中心城市、普通城市和小城镇需要在一体化规划中寻求自己的定位。城乡要素资源的流动应尽快从小行政区扩展到城市群层面，以提高资源配置效率。

其次，要创新综合交通组织的体制和机制。交通是先导。对于长江中游城市群来说，涉及的城市众多，交通方式非常复杂。如何打破封锁，降低运输成本？如何促进三省物流发展？如何吸引民间资本参与城市群综合交通发展？等等，都需要尽快研究和推广。

三是创新水利建设和管理体制机制。控水是长江中游城市群的特征。长江中游城市群拥有1100公里长江黄金水道，城市群内有长江三大支流——汉江、湘江和赣江。水可以变成水利，也可以变成洪水。在水资源控制方面的合作治理需要实质性的合作，如规划和对接、渠道连接、港口合作和应急反应，以及相互承认资格，并需要一系列的制度创新。

四是创新产业发展的体制机制。目前，建立、共享和共享一些共同的平台以促进城市群的产业发展尤为重要。这不仅可以减少平台的建设，还可以提高平台的利用效率。这些平台不仅包括物理内容，如国家主要实验室、重要产品测试中心和跨区域物流贸易中心；它还包括一些重大活动，如集中举办一些重大的世博活动。

五是生态与环境共治的内容。城市群内的水和气正在流动，水污染和大气污染的联合治理将是下一阶段的重要内容。目前，三省需要进一步统一污染物排放标准，启动共同应急机制，探索联合环境执法等。