【洞见】加快剥离户籍的附加功能 比“户籍改革”更重要

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[点评]加快剥离户籍的附加功能比户籍改革更重要

辽宁社会科学院研究员魏延

世界上大多数国家都有户籍制度或变相户籍制度。然而，很少有国家赋予户籍以其他各种功能，并将户籍与各种国民待遇，特别是社会保障联系起来。

我们现在面临的一个突出问题是，各级政府，特别是地方政府，把户籍与公民权利和公民待遇联系起来，赋予户籍各种功能，人为地制造了城市户籍人口和农村户籍人口的两个世界，人为地制造了城乡分割。这是城市化进程中亟待解决的问题。

研究表明，剥离户籍的附加功能与户籍制度改革既有联系又有区别，二者同等重要。在大力推进户籍制度改革的同时，要高度重视剥离户籍的附加功能。在这方面，地方政府责任重大、潜力巨大、潜力巨大。

地方政府在处理户口登记的额外职能方面有更大的酌处权

中国户籍制度的基本内容并不复杂。1958年1月9日，国务院颁布了《中华人民共和国户籍条例》，共有24条。其中，第十条规定，从农村向城市迁移的公民，必须持有城市劳动部门的就业证明、学校的入学证明或者城市户口登记机关的迁入许可证明，并向常住户口登记机关申请迁出。这条规则仍然有效。

《条例》没有禁止农民进城，只是规定他们必须得到市政府机构的批准。此外，没有规定户籍应与任何其他民事权利和利益相联系。

中央政府和地方各级政府通过其他政策法规将包括各种社会保障在内的各种国民待遇与户籍挂钩。因此，原本只是简单登记公民居住地和职业地位的户籍薄，变成了几乎包罗万象的国民待遇薄。

现在，中央政府不鼓励户籍的附加功能，地方政府在处理户籍的附加功能时有更大的自由裁量权。值得注意的是，一些地方政府继续赋予户籍新的职能。例如，在控制房价的过程中，一些城市规定，未在本市注册的公民必须缴纳五年的税费才能购买商品房。

顺便说一下，除非采取强制或变相强制措施，否则大城市的人口是无法控制的。自1978年以来，北京一直提议限制人口数量，但30多年来一直无效。大城市人口众多是因为它们资源丰富。谈论控制大城市的人口而不触及或减少大城市的资源是没有意义的。

地方政府可以也应该停止赋予户籍任何新的职能，剥离所有以前赋予户籍的职能，使本行政区域内城乡户籍人口的差距越来越小，最终融合统一，实现相同和平等，使户籍只能起到证明公民居住的作用。

居住证制度是在不换药的情况下换汤

作为一个地方政府，放宽城市准入标准无疑应该受到欢迎。但这不是重点。关键是要保证本行政区域内的居民，无论是城镇居民还是农村居民，都享有同等的国民待遇，尤其是社会保障待遇。否则，城乡二元化问题将永远无法解决。

一些地方政府在保留户籍的同时，还增加了一个证书和居住证，这是以一种有限制和有条件的方式发给移民的。他们还附加了一系列功能，美其名曰户籍改革。这是在不换药的情况下换汤。其实质是继续用证书来限制农民工。这方向不对。关键不是改变证书，而是使现有证书的附加功能越来越少。

2014年2月7日，国务院常务会议作出重大决定，将新农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。虽然这一重要决定的具体实施还需要落实政策细节，但这一决定本身意义重大，它剥离了户籍制度最大的附加功能之一，即养老保险。

事实上，在国务院做出合并决定之前，全国十几个省已经合并了城乡居民养老保险。地方政府在剥离户籍的附加功能和统一城乡居民待遇方面可以做很多工作。

我们应该重点剥离户籍的三个附加功能

改革开放前，据不完全统计，各级政府赋予户籍的社会福利和社会待遇职能有30多项。经过30多年的改革开放，特别是国务院做出了城乡居民养老保险并轨的决定后，目前户籍的附加功能已经减少到了几个。

其中，只有一个医疗保险标准，即所谓的城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度。前者的报销标准平均约为80%，而后者的报销标准平均约为50%。

但是，这一职能可以被地方政府突破和剥离，中央政府不会干预，即地方政府有权在本行政区域内对注册居民实行统一的医疗保险标准，无论是在城市还是在农村。例如，陕西省神木县。在一些经济发达地区，农村登记居民的医疗保险标准已经达到城市登记居民的水平。

目前，地方政府赋予户籍两大职能:公共租赁住房和子女教育。此外，还有最低生活保障。

总的来说，中央和地方政府赋予户籍的三大职能是医疗保险、公共租赁住房和子女教育，这三大职能对数亿农民工，即新市民及其子女影响最大。

笔者认为，当前中央和地方政府的主要任务应该是尽快剥离户籍附带的三大职能，特别是将医疗保险和公租房的职能与户籍脱钩，而不是笼统地谈论户籍改革。至少从现在开始，不要给户籍增加新的功能。剥离户籍的附加功能与推进户籍制度改革同等重要。

首先，中央政府应尽快统一全国城乡居民医疗保障标准，并整合城乡医疗保险。作为第一步，中央政府应鼓励经济发达地区率先剥离户籍附加医疗保险功能，率先实现本行政区域内城乡医疗保险标准的并轨统一。第二步，积极创造条件，加快全国城乡居民医疗保险标准的统一，全面剥离户籍附带的医疗保障功能，实现医疗保障待遇与户籍完全脱钩。

其次，各级地方政府应明确正式将进城务工人员即新市民纳入城市公共租赁住房供应范围。新老公民享受同等的公共租赁住房待遇，剥离户籍附属公共租赁住房待遇，实现公共租赁住房待遇与户籍脱钩。

中国肯定会实现城市化，肯定会有超过10亿人在城市生活和工作。解决10亿城市人口的住房问题是各级政府不可推卸的责任。为了加快城市化进程，最重要和最紧迫的任务是为新增的城市人口提供住房。简而言之，政府正在建造公共租赁住房。

越来越多的地方政府将农民工纳入了本市公共租赁住房的供应范围。然而，许多地方政府仍然将农民工排除在公共租赁住房供应范围之外。这种情况应该尽快改变。

第三，各级地方政府要明确、正式地将新公民的子女纳入本市中小学，并无条件地安排在本市居住和工作的农民工子女入学。至少，城市地方政府应该接收在城市行政区域内城市稳定工作和生活的农民工子女。

应当指出，农村人口的减少和城市人口的增加是主要趋势，农村儿童的减少和城市儿童的增加也是主要趋势。目前，中国城市中2.5亿农民工的子女基本上留在了农村，中国大约有5000万留守儿童。近年来，一方面，城市正在缩小并合并中小学，另一方面，农民工子女无法在城市学习。这种情况不正常。

户籍附加功能对农民工的最大影响之一，就是农民工子女的城市户口问题无法得到有效解决。父母去城市，但未成年的孩子留在农村。孩子们与父母长期分离，他们的成长环境缺乏亲情。结果导致了畸形的城市化和复杂的伦理道德问题。这是亿万农民工即新市民面临的最现实、最紧迫的问题。它的重要性甚至超过了公共租赁住房。

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