城镇规划短命刚获批就成老皇历 部门利益相互扯皮

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这些部门的利益刚刚被批准，成为一个“旧的帝国日历。”

短暂的计划变成了桌面展示

奇怪的建筑与“千城一面”并存，大的“城市病”与“鬼城”和“沉睡的城市”相邻，过热的房地产与大量的土地流转并存，土地浪费惊人，环境破坏日益严重，城市农民工生存困难，部分地区出现逆城市化趋势...中国城市化的快速发展存在许多问题。

专家表示，随着中国经济社会进入新阶段，常住人口城市化率超过50%，新型城镇化战略正式推进，城镇化进入新阶段，城市规划亟待转型。

规划是困难而短暂的

制度和机制的制约因素相互交织、相互影响，导致长期无法保证城市规划的科学性、权威性和严肃性。城市建设用地失控是一个普遍现象，规划体制改革任重道远。

由于部门利益的强化，规划需要很长时间来准备和批准，这使得规划变得困难和短暂。《经济信息日报》记者了解到，一个计划从编制到审批和发布，短则两年多，长则几年。合肥市的一般法规6年未通过审批，兰州市的一般法规从编制之初到国务院批准已经完成了10多年。随着宏观背景的变化和城市的快速变化，规划审批日期是修订开始的时间。规划已经上路了，它已经成为市政府桌面上一个华丽的装饰。

海南省住房和城乡建设厅总规划师刘兆军表示，根本原因在于，参与规划编制和审批的各个部门都维护各自的利益，都有不同的部门法律法规予以支持。计划打架、争吵和长时间的协调。中国城市规划设计研究院副院长杨保军表示，现在NDRC的项目规划审批是针对地块的，林业规划和环境保护规划项目也在城市落地，都是出于利益考虑。

南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张立美表示，政府部门管理过于谨慎和过度。总体规划是一个法定的计划，许多城市的许多部门都想通过规划搭个便车，加上自己的需求，这就导致了更厚、更多的管理。有些计划甚至对选择什么材料有要求，但最终他们什么都做不了。

与此同时，强大的发展动力使规划成为当地土地收购融资和吸引投资的重要工具。非法定规划很流行，规划的法律严肃性不够。

一些地方规划部门的工作人员报告说，许多地方政府一再扩大和修改他们的计划，以便将周围的农村土地纳入城市管辖范围，从而维持“土地财政”。安徽省的一位规划者说:“每个地方的总规划人口已经超过了全国的总人口，规划所依据的城市人口和城市化率等指标被扭曲了。”

地方政府也用非法定规划取代法定规划。刘兆军说，概念规划和战略规划都是法定规划的前期工作，但也有取而代之的势头。它们严格按照法律规定是无效的，并且规避了国家规定和技术要求。

据报道，为了解决失去控制的风险，国家不断加强对城市总体规划的控制。目前，已有100多个城市经国务院批准进行总体规划，部分人口不足100万的城市还需经国务院批准，批准时间进一步延长。

中山大学地理与规划学院教授袁奇峰说，地方政府依靠工业获取食物，依靠土地进行建设。在土地财政模式下，政府越来越公司化，市长成为总经理，做任何事情来吸引投资。

此外，上级对干部的考核将计划异化为领导成就、个人爱好甚至腐败的工具。《经济信息日报》记者在采访中发现，由于见效快、见效快，总体规划的修订速度比近期规划要快。无论是三年一次的大调整，两年一次的小调整，还是对非强制性内容的任意调整，“一个领导一个计划”的现象都很严重。

一位当地官员说，一些上级领导视察了当地，在工地办公室做了一个决定，临时播放了一下，并指出了要在这里和那里建什么。他们没有时间，甚至没有看县城规划，但当地政府不敢说一个“不”字，只能执行它，然后割断喉咙，改变了原来的县城规划。

南开大学周恩来政府管理学院城市管理讲师李晨光表示，在政府的领导下，城市是那些有权力的人的脸，而不是建筑师和规划师的意义，他们中的大多数人愿意做他们想做的事情。在几乎每个国家都出现了像鸟巢和大剧院这样的大项目之后，很快就会发现像复制和追求新技术这样的奇怪建筑随处可见。这背后有一个深刻的逻辑。在“千城一面”的背后是一个强大的系统。

控制的作用大大降低了

由于中国经济的快速发展，西方发达国家的城市化在短短30多年间已经完成了几十年甚至几百年的历史，而积累的矛盾缺乏消化，导致中国城市化存在诸多问题。专家说，在城市规划中总结过去的教训是必要的。

在实践中，城市规划的主导和控制作用大大降低。《经济信息日报》记者在采访中了解到，由于公共政策和市场机制的失衡，大、中、小城市难以实现协调发展。虽然在城镇规划中很早就提出了限制大城市、发展中小城市的思想，但基本上没有实现。专家认为，目前的规划侧重于解决城市问题，特别是特大城市和大城市。在市场机制下，生产要素向大城市集中是不可避免的。然而，在行政层级制下，政府也向同一方向配置公共资源，导致政府与市场的叠加效应。

中国房地产协会副会长兼秘书长冯军认为，城市的发展需要生产空房和生活空房的统一，途径是发展第三产业。然而，许多地区将城市的人工创造视为城市化的驱动力，而忽视了工业特别是服务业的发展。一些地区反对生活空和生产空，导致就业不足和缺乏活力。许多新城镇变成了“鬼城”和“沉睡的城市”，大量的开发区造成了土地的浪费，甚至工业用地被转化为房地产项目。

相比之下，仍有一些城市经济发展过快，城市规模根本无法控制。例如，北京的人口规模已经超过了2020年的规划目标。这使得传统的强调指标管理，把规划指导变成人为控制的城镇规划变得无用。专家建议规划要有一定的适应性，建立评估机制，保持动态调整，处理好灵活性和刚性的关系。

此外，城市规划还存在一些问题，如物质规划、城市发展战略和城市公共政策的失衡，感官效果和城市内涵的丧失，“公权力”和“私权利”的失重。

记者在采访中发现，一些城市注重物质规划，操纵建筑，以建设中心城市为战略目标，对公共服务和城市低端群体关注较少。城市建设趋向于“贵族化”，规划为政治成就服务，为资本服务，而公共利益和城市的长期发展被忽视。城市的感觉是美好的，但缺乏对文化和历史内涵的保护，盲目追求高层建筑上的异形建筑和标志性建筑，造成资源和能源的浪费。

在规划实施过程中，存在公共权力过大、监督不足、评价机制单一、公众参与度低等现象。

城市规划正面临变革

中国城市化存在的问题与发展阶段的必然性有关，但也反映出城市化发展模式、发展理念的偏差和政策制度的缺失。当前，城市规划建设面临新的要求和挑战，迫切需要转型。

清华大学建筑学院教授吴廷海表示，从国际经验来看，当城市化发展到一定水平时，城市和农村将发生重大转变。中国的城市正逐步从点状向区域性和综合性的块状发展。城市将在国民经济和社会发展中占据更加重要的地位，国家将转向城市社会。

专家认为，一般经验表明，城市化是工业化的自然发展过程，而不是经济的引擎。然而，在中国，城市化不仅是工业化发展的结果，也是新一轮发展的动力。如何把握两者之间的关系是对规划的挑战。

随着发展模式的改变，规划重点也将发生变化。传统的规划是增量扩张规划，但目前空之间的增长是不可持续的，是时候从数量和规模向质量和效益转变了，所以我们应该考虑转向存量规划。

中国城市规划设计研究院副院长李勋表示，传统城市化和新型城市化的差异决定了不同的城市发展模式。规划行业应顺应大势，重新认识城市规划行业的发展变化，探索新的方法和途径。未来，将从规划理念、规划方法、规划管理体系等方面进行相应的转型升级。

与此同时，城市化进程正在放缓，新旧矛盾交织，城乡一体化面临更多困难。一些专家认为，中国的城市化率将会放缓，在2030年达到65%。一方面，在集约化发展的同时，对公共服务的需求也在上升，政府需要增加公共投资；另一方面，消化旧矛盾、推进城乡一体化面临新问题，特别是社会阶层分化严重，社会矛盾将集中在城市，最终会体现在规划需求上。未来，中国城市规划将面临更加复杂的局面，越来越多的要素需要协调。

专家认为，规划应推动城乡发展建设向环境友好型、资源节约型、内涵效益型转变，同时还应注意限制行政和市场界限，维护人民权益。伍廷海说:“规划转型的关键是响应和服务新常态，转变为国家控制和管理城市化进程的工具。”