长沙“农地同权”试验：给村集体留块地

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杜源

60岁的姚高平(音译)最清楚地记得村民会议上的承诺:“将承包的土地用于支付你的伙食费，将商店用于支付你的肉费，将分红用于支付你的卡费，将当地就业用于支付你的财富。”姚是长沙县果园镇双河村的一个农民。湖南省开展了一项试验，旨在打破“同地不同权”的弊端，推动新的小城镇建设，改变这位农民的生活。

双河村的“土地改革”始于2009年，当地城市化的理念始于农村。如果仅粗略观察一下，这个中心城市郊区的项目与目前的许多城市化项目没有什么不同——转让农村承包土地、将农民集中在中间、获得建设用地以发展各种产业。然而，双河村的“土改”给1600多个村集体留下了400亩建设用地，带来了财富的想象，并试图以双赢的方式解决城市化项目发展初期的问题。

幸运的是，这个想法得到了长沙县、长沙市甚至湖南省的支持。官方支持带来了“城乡一体化试点”的“金帽子”，也打破了各种政策障碍。

开始

国源镇双河村位于长沙市北郊，距长沙县城10多公里。人口超过1600人的双河村耕地面积不足1200亩。长期以来，山少山多的丘陵地形是湘北这一典型农村地区发展的瓶颈，距离长沙国家经济开发区的距离也让双河村错过了最后一轮城市化带来的财富盛宴。

姚高平告诉《经济观察报》，村里的每户基本上都只有三四亩地。在过去的七八年里，很少有年轻人在家务农，他们中的大多数都定居在长沙和广州。他们宁愿在长沙县工作和定居，双河村已经成为一个只有老人的留守村。

2009年，在广东经商多年的双河村村民刘中会回到家乡定居。2010年，当选为双河村党委书记的刘中会召集村里人到家里和外面开会，村民们终于知道，这位回到家乡的双河人想在家乡做一件大事，在双河村建一个小城镇――转让承包地，拆除旧农舍，集中精力生活，向双河村引进资金。

“我们的农民文化不高，我们主要关心一件事。建一个小镇对我们有什么好处？”石，一个48岁的村民。据他回忆，在会上告诉大家，村民们将把土地集体交给土地合作社，合作社将转给刘自己出资的一家公司。公司根据当年国家粮食收购价格，按照水田每年每亩600公斤、林地每年每亩150公斤、坡地、池塘和其他闲置土地每年每亩200公斤的标准，以现金形式支付租金。

另一件需要征得村民同意的事情是，通过农民集中居住，收回一定数量的宅基地，以获得建设用地的发展指标，吸引各行业以新的建设用地进行用地。一些消息灵通的农民立即提出了他们的意见:“这是不是强迫农民上楼？如果你住在一栋没有收入来源的大楼里呢？安装水表、使用天然气、甚至倒垃圾都要花钱！”

刘中会对村民们说:“我们建的这个小镇和一些地方不一样，对你们来说不是一次性的。我的想法是:首先，我们应该把工业带到农村，加工农产品(000061，分享)，旅游和放松，让每个人都有工作。第二，让村里的集体拿土地的股份来成立公司。公司手中有土地，每个人都是股东，所以将来会有分红。以约定的方式支付餐费；为新房子旁边的每户人家预留一块菜地，解决你吃蔬菜的问题；每个家庭都保留一个商店来解决你吃肉的钱；股东支付股息来解决你打牌的钱；行业发展后，你会变得富有；未来，它将被转换为城市户口，而且没有必要担心养老问题。”

突破

最大的变数之一是这个自下而上的“土地改革”计划能否得到官方支持。

刘中会说，他设计了这个方案的原型，并给这个项目起了一个更响亮的名字——浔龙河生态镇。“我去过很多其他地方的城市化项目。常见的问题是，大多数城市化计划都是自上而下的。即使只有一个环节不考虑普通人的想法，整个项目也无法推广。”刘中会说:“我最大的优势在于我的本地身份和我对当地人感情的理解。我前后召开了163次会议，讨论了一个又一个问题。

此后，刘中会在长沙县、长沙市乃至湖南省的相关部门找到了一个基本形成共识的方案。刘不愿过多谈论具体的过程和困难，但在2013年年中，这个从建筑开始的“土改”计划得到了湖南省委的认可。

湖南省委有关部门2013年的调查报告显示，对于浔龙河生态镇项目，湖南省将出台一系列基础设施支持政策，如水电网络、税收优惠、土地收益返还等。，积极协调和努力把该项目纳入省重点建设项目、省“两型”示范试点项目、土地增减挂钩试点项目和长沙市重点项目。

2013年9月，湖南省委书记徐寿生到双河村调研。在此期间，他说，不管有多少障碍，只要这一类的政策可以尝试，包括土地规划的调整，如何制定城乡统筹，这些都可以大胆地向前推进。

许多含金量高的“帽子”和当地“高层领导”的支持，使得双河村的改革成为其他地方类似项目的一个难得的突破。

通过土地复垦和土地利用规划调整，浔龙河项目建设用地指标达到4800亩。与目前各地土地增减挂钩的操作不同，本项目土地复垦获得的建设用地指标没有转移到其他地区，而是留在浔龙河项目。

“如果在一些地方开垦宅基地只是为了获得建设中心城市的指标，比如土地票，那对当地农民来说就是一场拍卖，不管一亩宅基地将来是换成10万元还是20万元，对农民来说都是如此。生活中没有质变。只有把建设用地留在当地，这个地方才能发展。”刘中会说。

另一个突破是给村集体留一块地。在4800亩建设用地中，有3800亩被长沙县政府征用，国有建设用地使用权公开拍卖陆续进行；在剩余的1000亩中，农民建造新房子的宅基地将使用400亩；小城镇所需的医院、学校、污水处理厂等公共设施将使用200亩土地；剩下的400亩建设用地留给村集体持有，作为注册资本成立公司。未来，该公司可以入股土地资产或独立运营，赚取利润，并向1600多名当地村民的“股东”支付股息。"当时，一些村民还问政府为什么要征用3800亩土地？"刘中会说:“政府必须修复桥梁和道路。水、电、气和网络只能由政府修复，没有土地留给政府。这些东西没有修好。从长沙县到我们村没有更好的路了。谁来投资？”最后，这个计划被一致通过了。

孤立病例还是样本？

浔龙河镇项目是一个不容易复制的孤立案例，还是一个可以在当前新型城镇化浪潮中复制的样本？

“从目前来看，浔龙河绝对不容易复制。省、市、县各级的政策都是分散的。首先对空间作小城镇进行总体设计，然后对建设规划和建设用地指标进行调整。这种处理对其他项目来说是困难的。”长沙县一位官员说:“但这也是‘试点’的意思，而且很成功。”

据了解，湖南官员已将浔龙河工程定位为全省的样板，甚至力争成为全国城乡一体化的样板，并试图“探索一条建设有湖南特色的新农村的切实可行的道路”。

除了官方支持，资本也是此类项目中遇到的常见障碍。上述湖南省委有关部门的调研报告显示，一期工程投资15亿元，其中农民拆迁安置需要3亿元，与土地增减挂钩。返还置换土地的土地收益；土地整理、交通建设等基础设施建设所需的3亿元，将通过整合中央、省、市、县相关专项资金解决；工业建设所需的6亿元资金由迅龙和公司引进民间资本和融资解决。

刘中会说:“这个项目初步解决了当前城市化进程中的一些共性问题，具有多赢的模式。此外，在这样一个靠近中心城市的小镇上，私人资本也应该看到它的价值。”12月底，湖南省启动了30个ppp示范项目，总投资583亿元，其中迅龙河项目被列为小城镇建设项目，位于广州的资产数十亿元的棕榈园(002431，古巴)有限公司开始投资该项目。

就在长沙“农地平等权”试点继续推进之际，十八届三中全会提出建立统一的城乡建设用地市场。双河村实行集体留地可能成为当前中国土地制度改革的一个方向。

目前，国土资源部起草的《关于农村土地征收、集体管理建设用地准入和宅基地制度改革的意见》已经中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过，近期将由国务院办公厅正式公布。中央农村工作领导小组办公室副主任韩军在12月底召开的2014年北京市农村集体产权制度和城郊经济改革年会上表示，在城市化进程中，部分房地产可以留给集体，这是目前发展集体经济最可靠的方式。韩军在上述场合表示:“如果我们的城市在未来的发展，所有的土地将被征用为国有，那么将不会有太多的发展农村集体经济空室。”“在城市化进程中，集体经济可能面临更大的发展机遇。如果我们的产权清晰，可能会有更大的发展后劲。”