住宅“双轨制”是大势所趋

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建议根据住房的生产、供应、消费和管理，将住房市场分为两个系统。

实施“双轨制度”

□杨红旭

目前，中国房地产业正在经历一场革命，这场革命集中表现在住宅产业、住宅市场和住房保障领域的一系列制度调整，以及产业和市场结构的重大变化。其中，住房制度改革是影响房地产市场变化和发展的首要变量。

回顾历史，中国住房制度改革的进程并不顺利。改革开放后，国家开始尝试改变计划经济下的低水平福利分房制度，但困难重重，进展缓慢。直到1998年，为了克服亚洲金融危机对中国经济的负面影响，中央政府终于下定决心，要把住宅产业作为新的经济增长点，于是坚决出台了房改文件(《23号文件》)，彻底停止福利分房，实行货币化分房制度，全面推进住宅的商品化、市场化、社会化和产业化。

房改后，全国房地产市场发展迅速，但在市场繁荣的过程中，一些城市房价上涨过快，明显超出了普通百姓的承受范围，从而引发了一定的社会矛盾。在这种情况下，国家从2005年颁布《国家八条》开始，开始抑制投机性购房投资需求。在接下来的“十一五”期间，中国房地产业处于频繁的调控之中，几乎每年都有“国家几条”或“多部委新政”出台。

与此同时，中央政府开始关注房价过快增长与住房保障滞后之间的矛盾。自2005年以来，中央政府越来越重视住房保障。2007年，颁布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2008年，住房和城乡建设部提出了“9000亿住房项目投资计划”；2009年12月，《国家四条》再次提出住房保障目标:力争到2012年底基本解决1540万低收入住房困难家庭的住房问题；2010年1月，要求各地重点实施五类住房产品规划。

“十二五”期间，国家进一步加强保障性安居工程建设，计划新建3600万套保障性住房。从2011年到2014年的四年时间里，新开工3230万台，2015年计划开工740万台，最终将达到3970万台左右，超额完成任务。

在这个时期，住房市场发生了巨大的变化。2011年下半年，市场降温并进行调整。一些三、四线城市仍处于高库存状态，房价停止上涨。房地产行业正式告别“黄金十年”。然而，房地产监管也发生了方向性的变化。从2011年到2013年上半年，它仍然保持着严格的监管。此后，政策趋于放松，行政干预政策逐渐退出。

目前，国家和各地正在编制房地产开发第十三个五年计划或住房开发第十三个五年计划。“十三五”期间，我国住宅发展面临诸多矛盾和问题。核心问题是如何进一步做好保障性住房工作，控制新增建设量，做好存量管理；如何进一步调整政策，加强长效机制建设，使商品房市场更加稳定健康发展。一般来说，就是处理和协调住房保障与住房市场发展的关系。

住宅产业涉及国计民生，不仅是拉动经济增长的重要支柱产业，也是关系国计民生的重要产业。因此，房地产业稳定发展的关键在于住宅业，住宅业既是资本产品又是消费产品。住房产业健康发展的关键在于协调住房保障与住房市场化的关系，建立完善的住房保障体系，充分发挥市场在商品房领域资源配置中的作用。

市场不是万能的。在商品经济条件下，市场机制不仅不能有效配置资源，而且会失灵。不同的商品类别有不同程度的市场失灵，而住房市场失灵的程度相对较高。主要有两个原因。一是住房具有投资产品的属性，容易受到投资投机因素的干扰，市场波动快，幅度大；第二，住房与老百姓息息相关，民生属性鲜明，因此住房市场客观上需要政策引导。

住房保障要求发挥“政府这只看得见的手”的主观能动性，而住房市场化则强调“市场这只看不见的手”的配置功能。这两者之间有矛盾。住宅的商品性和社会性客观上要求它们之间和平共处，这涉及到各利益集团之间的博弈，因此相当复杂。这是一个困难的命题，发达国家已经探索了几十年甚至几百年，但还没有完全解决。

针对我国住宅产业的现状，笔者建议将住宅市场按照住宅的生产、供应、消费和管理划分为两个体系，并实行“双轨制”:经济适用房体系和市场导向型住宅体系。保障房制度由政府主导，为特定群体服务，实行价格控制；以市场为导向的住房制度是由市场机制主导的，这不仅限于消费者和投资群体，政府也不再干预价格。这样，中高档商品房的高价与中低收入群体无关，这是富人的游戏。政府需要花精力加快住房保障建设，完善运行机制，扩大保障覆盖面，同时防止特权阶层利用住房保障。

值得注意的是，2014年，国家颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，其中涉及住房发展目标:“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，促进总量基本平衡的形成。住房供求格局结构基本合理，与住房价格和购买力基本相适应，有效保障了城镇居民合理的住房需求。”

这是近年来(1998年住房改革之后)第一次在国家文件中对住房制度进行简要和系统的阐述。指导思想是明确的，即建立“双轨”住房供应体系:政府管理经济适用房，市场管理商品房。其中，保障对象定义为:城市低收入和中低收入住房困难家庭。租金是主要的保障方式，而像经济适用房这样的产权房正在被稀释。此外，除了二手房市场，我们还应该大力发展二手房市场和房屋租赁市场。

除了建立住房供应双轨制，政府还将其政策重点从住房投资转向住房消费。在2015年《政府工作报告》中，稳定住房消费被列为六大稳定消费产业之一。作为支柱产业，房地产业通过两条途径影响经济。一方面，通过房地产投资，特别是开发投资，它带动了作为经济三驾马车的“投资”；另一方面，通过住房消费，它带动了作为经济三驾马车的“消费”。

对于地方政府来说，在制定“十三五”规划时，不应该因循守旧。刺激房地产交易、扩大房地产投资、刺激地方国内生产总值增长以及单方面追求土地财政和政治成就的旧方法已经越来越过时。中央政府和地方政府应该更多地考虑如何促进住房消费，这是住房产业发展的大方向、大趋势和大趋势。

(作者是上海(房地产)益居房地产研究所副所长)