推进乡村旅游，提高质量和效率，帮助中国农村全面振兴

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为了深入实施农村振兴战略规划，提升乡村旅游的质量和效益，促进乡村旅游的可持续发展，加快形成农业和农村发展的新动力，文化旅游部、国家发展改革委等17个部门近日发布了《促进乡村旅游可持续发展的指导意见》(以下简称《意见》)，引起了业界的关注，并得到了相关专家学者的解读和分析。

实施农村振兴战略

促进乡村旅游的可持续发展

根据《意见》，按照工业繁荣、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕的总体要求，加强规划引导，完善乡村基础设施建设，优化乡村旅游环境，丰富乡村旅游产品，推动乡村旅游向市场化、产业化方向发展，全面提高乡村旅游发展质量和综合效益，为我国农村全面振兴做出重要贡献。

对此，中央民族大学教授张颖认为，《意见》是中国共产党第十九次全国代表大会提出的农村振兴战略的进一步落实。“工业繁荣、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体部署，要求乡村旅游在工业、生态、乡风、治理、生活等方面做得更多。工业繁荣是根本基础。通过发展乡村休闲旅游产业，丰富乡村旅游产品，扩大和加强乡村观光旅游、休闲旅游、老年旅游、地方旅游产品和创意旅游产品，吸引更多资金、技术和人才到农村；生态宜居性是首要问题。发展与保护并重，通过发展乡村旅游，加强对乡村自然生态和文化生态环境的保护，保留青山绿水和田园风光；农村文明是一项重要措施。通过发展旅游保护促进农耕文明，保护和传承文化遗产和优秀传统文化，通过吸收现代文明进一步提高农民的教育水平、文化素养和精神面貌；有效治理是重要保证。通过乡村旅游的带动作用，完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；生活好是根本要求，即通过社区农民参与当地旅游开发，解决他们的就业问题，大幅度提高他们的生活水平。

《意见》明确指出，乡村旅游发展要牢固树立新的发展理念，落实优质发展要求，紧密推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的协调。坚持生态优先和绿色发展；因地制宜，特色发展；农业导向和多元化发展；丰富内涵，发展品质；共建共享综合发展。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员钟认为，良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富，生态环境与乡村旅游相辅相成。因此，在乡村旅游发展过程中，必须优先保护生态环境，尊重自然，顺应自然，保护自然。只有保护好生态环境，乡村旅游才有可持续发展的资源和环境基础。同时，通过生态旅游，加速农村自然资本的增值，实现人们财富与生态美的有机统一。

《意见》准确把握了当前乡村旅游存在的一些问题和症结，提出要因地制宜、因地制宜地发展。从农家音乐到乡村情结，乡村旅游取得可喜成绩的同时，也存在着乡村文化传承和千村一面等问题，影响了可持续发展。《意见》指出了乡村旅游产业升级的方向，真实反映了农民的工作生活、农村风俗和农业产业特点，使乡村旅游产业成为增加农民就业、实现农村振兴的新增长点。北京大学战略研究所副所长窦说。

南开大学旅游与服务学院党委书记徐宏表示，要实现乡村旅游的可持续发展，必须努力提高质量和内涵，这不仅是提升和发展市场消费的需要，也是振兴农村发展的突破口。为了将农村从单一的生产功能转变为生产、生活、生态、生活四位一体的美好家园，传统文化的营养缺乏和现代文化的表达不足以实现人们对美好生活的追求。因此，农村应在创新发展、品牌经营、产业整合、优美环境等方面综合努力，形成系统的振兴格局。只有这样，才能提高农村农民的精神面貌，农村优秀传统文化才有传承和激活的人文基础。

“要更好地发展乡村旅游，需要在乡村振兴中融入相关产业，使乡村旅游能够继续获得发展势头，充分发挥乡村旅游的综合带动作用。要实现一体化发展，首先要因地制宜，探索合适的产业一体化模式和路径；第二，要敢于创新，建立产业整合的保障机制；三是加大投入，动员全社会支持，特别是提高相关行业的旅游意识。”钟对说:

意见认为，乡村旅游可持续发展的主要目标是进一步完善旅游基础设施和公共服务设施，全面提高乡村旅游服务质量和水平，突出扶贫富民作用，基本形成布局合理、类型多样、功能完善、特色突出的乡村旅游发展格局。

对此，上海财经大学旅游管理系主任任建民分析认为，世界旅游目的地发展的普遍规律是加强基础设施和公共服务建设，进而匹配当地独特的旅游景点。因此，进一步完善旅游基础设施和公共服务设施是全面提高乡村旅游服务质量和水平的前提，这在当前尤为重要。同时，旅游基础设施和公共服务设施可以由居民和游客共享，因此也是促进农村基础设施和公共服务设施建设和城市均等化的一个重要方面。从中国旅游业40年的发展实践来看，乡村旅游在扶贫、富民方面的作用是非常明显的，我们应该继续朝着这个目标前进。

增加政策供给

形成乡村旅游推广的合力

为促进乡村旅游的可持续发展，《意见》提出了规划设计、基础设施、文化内涵、品牌建设和扶贫五项措施，为乡村旅游的可持续发展提供了巨大的政策支持，形成合力。

《意见》提出“加强规划指导，优化区域布局”，优化乡村旅游区总体布局，促进乡村旅游区协调发展，制定乡村旅游发展规划。

对此，中国社会科学院旅游研究中心学术顾问、北京联合大学旅游学院教授刘德潜表示:“从国家发展现状和当地条件出发，从多角度考虑，形成一个‘多管齐下’的地方发展规划，是十分必要的。只有这样，各地区才能把发展乡村旅游作为一项重要内容纳入当地经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设、生态环境保护等相关规划，使乡村旅游成为本地区整体发展的重要组成部分，促进乡村旅游在实施乡村振兴战略中得到良好发展和提升。”

作为规划指导，中国科学院旅游研究中心总规划师宁志忠表示，随着中国城市化水平的不断提高，乡村旅游的市场规模将继续扩大。中国约70%的旅游资源分布在农村，特别是一些“老少边穷”地区，旅游资源丰富，但开发率低，乡村旅游发展潜力巨大。以资源和市场为导向，优化乡村旅游的区域布局，将乡村旅游纳入区域社会经济发展规划，促进乡村旅游的规模化和集群化发展，对振兴区域乡村产业具有重要意义。

《意见》在“完善基础设施，完善公共服务”方面提出了提升乡村旅游基础设施，完善乡村旅游公共服务体系。

对此，文都认为，这一措施有利于优化乡村旅游的可持续发展环境。一方面，通过升级乡村旅游基础设施，不仅可以有效改善旅游接待服务环境，还可以有效优化农民的生活环境；另一方面，通过完善乡村旅游公共服务体系，不仅可以为游客提供便捷的旅游服务，还可以促进相应的乡村公共服务体系的建设。

北京外国语大学旅游管理学院副教授唐分析，完善乡村旅游基础设施有利于改善乡村旅游市场环境，创造良好的招商引资环境，形成乡村旅游多主体参与模式，激发乡村旅游发展活力。从硬环境和软环境两方面完善乡村旅游公共服务体系，有利于为游客提供更加便捷舒适的旅游公共环境，提高游客满意度，为乡村旅游的可持续发展创造良好的市场形象。

在“丰富文化内涵，提高产品质量”方面，提出了突出乡村旅游文化特色，丰富乡村旅游产品种类，提高乡村旅游服务管理水平的意见。

对此，宁志忠表示，乡村旅游应坚持文化与旅游的融合，依托农村独特的历史、习俗、传统技艺和节日等地方文化资源，丰富乡村旅游的文化内涵；坚持农业和旅游业的一体化发展，依托农业产业资源，丰富乡村旅游内容，提升传统农业附加值；坚持生态与旅游相结合，大力发展农村生态服务产品。

唐也指出，乡村文化是乡村旅游的灵魂。通过将乡村文化资源有机整合到乡村旅游产品的开发中，可以开发乡愁旅游产品，有助于提升乡村文化旅游体验，促进乡村地域文化的保护和传承，丰富乡村旅游。产品体系，促进乡村旅游转型升级；通过制定和完善服务规范和标准，可以有效提高乡村旅游服务的管理水平，提升乡村旅游产品的内涵和质量。

在“打造旅游品牌，加大营销力度”方面，提出培育和构建乡村旅游品牌体系，创新乡村旅游营销模式。

对此，中国旅游研究院副研究员吴丽云认为，建立乡村旅游品牌体系是打造地方乡村旅游竞争力的核心。只有打造独特的产品品牌，才能给游客留下必须做的印象，增强乡村旅游发展的竞争力，确保乡村旅游发展的可持续性。当然，品牌的建立也需要与时俱进，根据市场需求的变化不断丰富品牌内涵。乡村旅游营销需要根据当前以年轻人为主体的消费特点，将优质乡村旅游产品的信息传递给目标客户。

窦指出，中国乡村旅游的品牌推广、营销和产品都是脱节的，有些地区经常举办简单的旅游节庆来推广产品。此次出台的措施提到，要培育与乡村旅游产品体系相对应的乡村旅游品牌体系，从品牌运营的角度提升乡村旅游产品的品牌价值，展示产品活力；通过创新乡村旅游营销模式，支持更加市场化和战略性的营销体系，拓展多元化的旅游市场结构。

在“关注农民利益，帮助农民脱贫”方面，《意见》提出要探索和推广发展模式，完善利益联动机制，让农民更好地分享旅游发展红利。

在这方面，“只有让农民参与其中，并通过发展乡村旅游从中受益，乡村旅游的发展才是最有价值和意义的。”吴丽云表示，多党参与模式可以整合不同的利益相关者，充分发挥各自的优势和特长，从而实现资源的优化利用，最大限度地发挥乡村旅游的效益，最终实现农民致富、投资者获得合理回报、乡村环境不断美化的双赢局面。

刘德谦说:“我在《意见》中最关注的措施是‘关注农民利益，帮助他们脱贫’，并建议促进当地村民和游客共享环境和服务。正因为如此，旅游业的发展才能使更多的农村居民受益，更好地了解和支持当地居民，从而确保农村旅游业的可持续发展。”

强化要素保障

为乡村旅游健康发展保驾护航

乡村旅游是旅游业的重要组成部分，是实施农村振兴战略的重要力量。它在加快农业和农村现代化、城乡一体化、贫困地区扶贫等方面发挥了重要作用。在整合资本资源和加强要素保护方面，意见明确了四个方面，即完善财政投入机制，增加对乡村旅游项目的中央基础设施投资；加强土地利用保障，将乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划；加强金融支持，鼓励金融机构为乡村旅游发展提供信贷支持，支持乡村旅游龙头企业发展；加强人才队伍建设，将乡村旅游纳入各级农村振兴干部培训计划，加强对县乡党政领导发展乡村旅游的专项培训。

对此，吴丽云认为，强化要素保障提出的四项内容是针对目前制约乡村旅游发展的根本因素，属于对症下药。该内容的提出，有利于真正解决制约乡村旅游快速、优质发展的问题，促进乡村旅游产业健康发展，借助乡村旅游的龙头作用，增加农民收入，帮助贫困家庭脱贫，尽快实现2020年我国按现行标准帮助贫困人口脱贫的战略目标。

北京联合大学旅游学院教授李也认为，加强对乡村旅游元素的保护，对乡村振兴具有重要意义。长期以来，资本、土地、人才、知识等因素发展不足是制约我国农村发展的主要原因，城乡因素的对流机制尚未形成。针对瓶颈问题，本意见着眼于弥补不足。乡村旅游将成为生产要素集聚和流动的平台，成为农村振兴的主导产业，发挥示范和带动作用，形成城乡要素交流和流动的重要机制，从而为促进农村振兴提供产业动力，实现农村振兴的可持续发展，造福亿万人民。

"资本、土地和人力是任何经济活动，尤其是乡村旅游所需的三个核心要素."北京外国语大学旅游管理学院副教授凌风认为，由于乡村旅游资源分散，整合和提升开发需要大量投资。在“最严格的土地管理制度”下，土地利用弹性指标需要一定的配套服务设施，需要一批有感情、有能力、有经验的投资者下乡进行示范开发，带动当地人民不断提高建设、经营和管理服务水平。

对于存在的困难，吴丽云分析主要有两个方面。一方面，规划在土地利用上的趋同，“多规合一”在各地没有得到有效实现，乡村旅游规划与土地利用规划之间仍然难以实现有效对接；另一方面，这是财政支持。在发展乡村旅游中，许多贷款规模小，利润不确定，这与金融机构防范和化解金融风险相冲突。也很难有效连接。李认为，培养一批扎根于农村的旅游人才也很重要，因为他们是人才，是主人。

为了更好地落实《意见》中的保障要素，凌风提出了三点建议。一是多部门合作，切实将扶贫和农村振兴战略中的政策资金向乡村旅游开发建设倾斜，在农林水利、交通等设施建设中预设旅游服务功能；农业银行、农村商业银行和信贷合作社等政府金融部门应设计目标明确的金融产品，让农民能够很好地借贷。二是地方政府要将乡村旅游项目建设用地纳入规划，允许利用村集体建设用地、农业设施配套用地、“四荒地”和农民自有宅基地建设乡村旅游项目。第三，开展旅游培训送教育下乡，呼吁旅游院校、规划机构、非政府组织和热心专业人士下乡送教育到基层旅游部门和乡村旅游从业人员。

此外，李认为，如果能够在财政投入方面形成立法，将会起到巨大的引导作用。他认为，在土地利用方面，应积极探索生态红线的新规划方法，处理好生态保护与发展的关系，倡导局部城市化、适度城市化，走房地产和城市化道路；在金融方面，要充分利用旅游流优势，激发乡村旅游消费活力，提高旅游投资回报率；在人才培养方面，合理引进管理、运营、技术、市场等紧缺人才，可以借鉴深圳大鹏区创办社区旅游学校的经验，建立乡村旅游培训基地。

编辑:张洋