中国放开药价：原定价法存诱企业虚报成本等4缺陷

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政府为什么要取消药品价格管制

原定价方法有四个缺陷；放开管制后，药品价格很难集体上涨

从6月1日起，国家发展和改革委员会取消了大部分药品(麻醉药品和一类精神药品除外)的政府定价，由市场主导定价，努力减少政府对药品价格的直接干预。自由化后，政府长期控制的药品价格将走向何方？

中国药品价格管制的历程

改革开放后，中国的药品价格管制大致分为以下五个阶段:

从20世纪80年代末到90年代初，是一个综合治理的阶段。政府对药品生产和销售企业实行生产和销售分开管理。大多数药品实行严格的三级价格管理(出厂价、批发价和零售价)，价格均由国家直接制定。医疗机构作为销售渠道，以批发价购买药品，然后将价格提高15%卖给病人。

从20世纪90年代初到1996年，这是一个逐渐放松的阶段。随着国家价格改革的推进，大部分药品价格完全放开，只有极少数大宗药品继续实行三级价格管理。

20世纪90年代末，中国进入了重新探索药品价格管制的阶段。1996年，原国家计委发布了《药品价格管理暂行办法》，标志着政府开始恢复对药品价格的干预，规范了药品价格的控制对象、范围和制定机构。然而，几乎没有控制药物。

从2000年到2015年5月，是价格体系控制阶段，政府对药品价格的控制越来越严格和系统。首先，出台了新的药品价格政策。原国家计委先后发布了《药品价格管理改革意见》和《药品政府定价办法》。调整定价方法，只设定药品的最高零售价格，企业和医疗机构独立确定低于该价格的实际出厂、批发和零售价格；二是出台《药品定价目录》和《药品差价规则》，明确政府定价范围和定价方式，按照处方药和非处方药分类，限制医药企业变相改变剂型和涨价；三是全面调整药品价格，全面清理政府管制药品价格，不定期强制降价。从1997年到2014年，全国药品行政降价累计高达32次，累计降价近1000亿元；四是成立专门的药品价格评估机构(国家发展改革委药品价格评估中心)，进行市场价格信息调查、药品成本和价格测算等工作。

从2015年6月开始，进入市场定价阶段。2015年5月，国家发展和改革委员会发布《关于印发推进药品价格改革意见的通知》，要求从2015年6月1日起，取消大部分药品(麻醉药品和一类精神药品除外)的政府定价，建立以市场为导向的药品价格形成机制。

药品价格控制难以抑制，药品成本也在上升

通过统计数据，分析了多年来国家卫生部门综合医院药品零售价格指数的变化，发现:(1)从药品零售价格指数来看，价格总体趋于稳定；药品零售价格的增长基本不高于当年价格指数的增长。

然而，从现实来看，居民医疗费用中的药品费用仍在逐年增加，药品价格控制的效果并不显著。主要问题是药价虚高问题依然严重；药品价格构成不合理，生产成本比重小，流通中各项费用比重异常高；过度的药物奖励在医院很常见；通过药品集中招标采购政策，医院许多药品的价格仍然高于零售药店的销售价格。

虽然价格控制的效果直接体现在药品价格水平上，但对于患者来说，某一种药品的价格并不代表患者所支付的药品费用金额。患者使用药物的成本受多种因素影响，如药物的数量、价格、类型、疗程和疗效，价格只是其中之一。药物消费是疾病治疗的衍生需求，患者对药物消费的数量和类型没有决策权。

为什么这个国家放开药品价格？

国家发展和改革委员会价格部门爆发腐败案件后，政府意识到通过人为手段控制药品价格存在许多弊端。以前，药物定价主要基于成本加成，这是基于平均社会成本。这种定价方法在体系设计上存在一些缺陷:一是难以体现药物的临床价值，如药物的安全性、有效性、依从性、经济性、等效性和质量可控性不能在定价中得到体现，加成过程只从成本控制的角度设计成本规则和具体标准；第二，容易诱使企业虚报成本。药品成本应以平均社会成本为基础，但平均社会成本极难确定。政府只依靠企业来申报。企业经常虚报成本以获得更高的定价；第三，药品“质优价廉”的原则难以体现。以前，政府指导的零售价格是根据药品的名称和类别统一定价的。但是，由于生产企业原材料采购的质量、生产工艺、流程和过程控制不同，产品质量、疗效和副作用也有一定差异。特别是中成药生产过程中，中药材质量参差不齐，国家缺乏相关分级标准，导致企业生产成本差异较大；第四，定价没有动态调整。例如，一些药物的定价实际上是多年前制定的，但在过去十年中，一些药物(特别是中草药)的成本发生了很大变化。曾经在空有利润的产品现在价格颠倒了。取消价格限制后，可以有效解决成本和价格颠倒的问题。例如，最近，地高辛片剂，一种心血管药物，已经通过涨价回到了正常价格。

此外，全国各地医疗机构实行省级药品招标采购制度，药品招标采购的中标价格普遍低于NDRC规定的最高零售价格限额。因此，国家发改委的价格控制实际上是在空逐步设定的，而药品的投标价格是关键。

在发达国家的药品定价体系中，药品价格管理的范围和形式与医疗保险制度密切相关。虽然世界上大多数国家的药品价格都是由政府定价的，但发达国家采用的是药品的价值定价法，定价的依据是药物经济学报告，而不是传统的成本加成法。

中国尚未制定药物经济学指南，国家发展和改革委员会作为一个政府定价机构，在药品价格控制方面并不成功。没有更合理的定价体系的指导，医疗保险机构作为药品的最大购买者，理应成为价格的领导者。在市场定价机制中，价格通常由较强的买方和卖方决定，而不是由卖方决定。因此，取消政府定价，将药品定价转移到市场，实际上是使医疗保险机构成为价格的领导者。

药品价格不会集体上涨

在国家发展和改革委员会公布了药品价格控制后，药品在进入医院销售前仍必须通过各省招标和采集系统的招标和定价。由于市场优势，即使是专利药品和独家药品也不能随意提价，政府仍将通过公开透明、多方参与的谈判机制推动其形成合理价格。

在市场机制下，一些价格倒挂、供求失衡、人为严重压低的药品价格将会回升，这就是所谓的“涨价”。由于大部分药品同质化严重，许多企业联合生产，价格放开后不会涨价。对于一些独家药品，特别是那些在市场上有很强议价能力的药品，如果招标机构不能严格控制，价格可能会上涨。

作为一种特殊商品，在取消政府定价后，仍有必要加强对招投标和代收系统的管理，防止“柠檬现象”的出现，即由于信息不对称，一些医药企业依靠低价低质的药品占领市场。有时，为了简单地降低价格和控制费用，招标机构和医疗保险机构可以通过价格优势使药品经济性差的药品占上风。为了防止这种现象，未来药品的定价体系仍将依赖于药品的经济评价。

(曹健，对外经济贸易大学中国经济发展研究中心研究员)