周小川解析存保制度：费率约在万分之一到万分之二

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去年11月30日，《存款保险条例》(以下简称《条例》)公开征求意见。今年3月31日，《条例》正式颁布，并将于2015年5月1日正式实施。中国的存款保险制度将正式启航。

存款保险制度的重要性不言而喻:作为金融稳定的重要基石，存款保险制度的引入与存款利率市场化和金融市场对外开放交织在一起，构成了最后一轮国内金融改革的主旋律。

从零开始，存款保险制度的引入感动了整个身体。根据《条例》，中国存款保险制度的初始模式是存款保险基金，覆盖所有吸收存款的银行业金融机构，如商业银行、农村合作银行和农村信用社。存款保险实行限额支付，最高支付限额为人民币50万元。

值得注意的是，《条例》指出，存款保险基金管理机构参与金融监管协调机制，与中国人民银行和银行业监督管理机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构发现被保险机构资金不足时，可以向其发出风险预警，并采取早期纠正和风险处置措施。

经过多年的酝酿，我们已经看到并从金融危机以来的全球变化中吸取了教训。中国存款保险制度设计的初衷是什么？什么样的初衷最终被浓缩到今天的制度安排中？中国的存款和保险制度从历史中学到了什么？为什么风险、差异、溢价和早期修正是这个话题的正确含义？基金发展的考虑因素是什么，未来是否会顺利过渡到独立机构模式？存款保险制度如何提高金融机构破产处置的效率？央行如何模拟可能的风险，如何确保该系统的顺利引入？

围绕这些问题，中国人民银行行长周小川近日接受了《中国商报》、《凤凰财经》、《腾讯财经》等媒体的采访，从长远的历史角度和广阔的国际视野，全面分析了中国引入存款保险制度的动因、背景和政策考量，并详细阐释了各项制度安排背后的逻辑和思路。这位倡导市场竞争的“改革派”央行行长如何将金融稳定纳入他的分析框架？“社会需要有‘风险偏好’)，客观上也有动物精神，但最重要的是对市场竞争的最终评价，政策应该把握道德风险和金融稳定之间的平衡。”他说。

存款保险制度的起源及其设计初衷

中国商报:存款保险制度设计的由来和初衷是什么？

周小川:存款保险制度的初衷应该从一个基本问题入手，即银行业或存款金融机构是否是竞争性的服务行业。如果是竞争性行业，就存在市场退出的问题；如果这是一个垄断行业，只有几家银行由国家经营，退出机制是可以避免的。

20世纪90年代，当银行业开始研究存款保险制度时，银行业是否应该参与竞争一直存在争议。有人认为吸收存款的金融机构是国民经济的命脉。它们之所以被称为生命线，是因为它们对国家非常重要，应该由国家来控制。这也意味着如果发生什么事情，它将对整体经济产生巨大的负面影响和影响。因此，有人认为，如果是重要和敏感的，国家只能指定少数，其他资本进入银行业的风险会更大。根据这一逻辑推论，当时有些人认为，既然是国家经营，有没有存款保险制度都没有关系，当时只有工业、农业、中国、建筑和外汇几个银行。

后来，人们逐渐意识到银行机构也是竞争性的服务行业。银行的作用是管理好资金，使用好资金，合理配置资源。竞争有利于善用资金和配置资源，也可以改善服务态度和促进产品创新。只有少数银行的服务和创新能力较弱。大城市的金融机构很多，但当基层一个地方只有一两家银行时，可能会出现地方垄断，供给方的垄断会导致定价不合理、服务不完善、资源配置效率低下等一系列问题。因此，人们逐渐认同银行仍然是有竞争力的服务行业。

如果竞争性的服务业允许竞争，就会带来新的问题。在所有权的意义上，私营企业可以参与吗？答案应该是参与。但是如果你能参与，如果你摔倒了怎么办？当然，其他行业的企业倒闭也会带来失业和债务，但往往在清盘时债务问题并不严重。虽然银行倒闭是一个概率很小的事件，但由于杠杆率很高，一旦银行倒闭，储户的损失将受到极大的震动。此时，国家面临着管理还是不管理、储蓄还是不储蓄的选择，是顺其自然还是妥善保护存款人，维护社会和金融稳定。

如果我们想保持金融稳定，我们应该用纳税人的钱吗？纳税人的概念过去在中国并不常用，但现在它已经深入人心。如果你不使用纳税人的钱，你必须有一个存款保险机制。这是存款保险制度的初衷之一。

每日新闻:存款保险制度的最终设计是否达到了其初衷？

周小川:目前，一般都是按照这个初衷来设计的。存款保险制度的建立将有助于完善金融机构的市场化退出机制。

有了存款保险机制，竞争规则和行业准入将很容易处理，也就是说，没有放松准入的恐惧，有存款保险以防出现问题，不会造成特别大的冲击。

存款保险的核心问题是如何在道德风险和金融稳定之间取得平衡，使银行能够以足够的责任感稳健经营。差价率和早期修正是实现二者平衡的重要选择。

每日新闻:存款保险制度必须经得起历史的考验。从现行存款保险制度的设计过程中吸取了哪些历史教训？

周小川:历史上最大的教训是美国储蓄和贷款协会；危机。当时，美国有许多小型储蓄和贷款机构，由于存款保险而存在道德风险。这些储蓄和贷款机构倾向于选择风险更高的资产，并赚取自己的钱，而损失的钱，他们有存款保险支付储户。接着是储蓄和贷款危机。立法者接受了这一教训，并于1991年颁布了《联邦存款保险公司改进法案》，其中改进意味着改进法案，增加差别费率(不同银行根据评估实施差别支付费率)和早期纠正(早期发现、早期纠正和早期风险处置等)。)。

风险差异率不难理解，例如，司机支付保费:事故较多的司机保费较高，而无事故的司机保费较低，这可以实现积极的激励和降低风险。

那么早期修正意味着什么呢？想象一下，一家企业最近开始亏损，并消耗自己的资本。最好的办法是在自己的资本耗尽之前关门，这样不会对社会造成很大的负面影响。

这就是存款保险早期调整的含义:巴塞尔新协议过去要求8%的资本，即杠杆率的12.5倍。如果资本消耗降至6%，存管部应提醒银行并开始限制其业务活动，例如，不允许在其业务范围内接受经纪或代理存款(经纪存款)。如果资本继续降至4%，它将受到进一步限制。当接近2%时，存管和保险部门将开始采取行动，强行接管处置权，或找人通过竞价购买“朗朗沛”，或关门。

每日新闻:随着金融危机后全球金融环境的变化，存款保险制度有哪些新的安排？

周小川:在中国存款保险制度的研究和设计过程中，我们也吸取了当前金融危机的正反两方面的经验教训。危机中，英国和美国的情况截然不同:英国出现了银行挤兑，其存款保险制度的缺陷被认为是一个重要原因；美国作为次贷危机的发源地，已经关闭了数百家金融机构，由于存款保险的有效运作，中小银行的关闭和处置总体上保持稳定。

总之，在中国经过20多年的讨论和酝酿，虽然人们关注的角度不同，但也经历了许多争议。现在看来，国务院已经组织各方反复论证，目前的设计已经整合了所有这些“初衷”，吸收了历史经验和教训。当然，在它推出后，它必须经过实践的检验。

存款保险制度:一项基本的金融改革

《每日新闻》:存款保险制度的引入将如何催化和支持中国下一步的金融改革，如利率市场化、金融机构退出机制和打破刚性赎回？

周小川:我们会放宽准入。银行是风险相对较高的行业，具有相对较大的影响和溢出效应。因此，在过去，监管不敢放松准入，与存款保险，它可以适度放松。

随着利率市场化的深入，金融产品将变得越来越复杂，银行将在定价和产品设计上自主决策。如果管理不善会有风险呢？存款保险制度将发挥作用:一方面，如果银行有问题，它不会涉及普通储户太多。普通储户有担保机制。目前，50万元的存款保险限额可以使99.6%的存款人(包括各类企业)得到全额保障；另一方面，通过差别利率和早期调整，它将对管理不善的银行施加压力，这将有助于提高监管效率。从逻辑上讲，存款保险制度也与利率市场化相关，但二者之间的相关性并不那么显著，也不意味着存款保险是利率市场化的必要前提。

至于对刚性赎回的影响，直接影响可能不会那么大。刚性赎回主要集中在债券领域，而存款保险侧重于中小家庭，主要是小家庭，因此有一个限额安排。

然而，所有债券、理财产品和其他涉及刚性赎回的产品都在安全和道德风险之间取得了平衡，这一点应该把握好。总的方向是鼓励经营、竞争和创新。投资者自己承担风险，出现问题时有缓解措施和处置机制。

存款保险制度有利于司法机关的快速有效干预，提高风险处置和市场退出的效率

日报:据我所知，目前的破产法已经覆盖了银行，但是因为保护存款人利益的问题还没有解决，司法机关不能很快接受银行破产，对吗？

周小川:是的。在2004年改革之时，来自各方的意见倾向于用破产法涵盖银行。然而，从法院和司法机构的角度来看，银行清算涉及存款人赔偿，这关系到金融稳定和社会稳定。当储户得不到偿付时，法院往往很难迅速受理银行破产案件，这也是现实而合理的。

破产清算的问题是非常复杂的，也就是说，有些人总是想提前拿走资产，这样他们就可以先得到报酬或更多。如果司法程序非常缓慢，在此期间会有更多的人提前拿走资产，所以会有更多的问题和麻烦。

如果一个组织濒临破产，同时又想“挣扎”，这种现象就可能存在。在企业倒闭之前，企业往往会想尽办法保护自己，比如不顾风险提高存款利率，想尽办法筹集资金，发行反债，非法集资等等，最后导致一批债务。这时，有必要用早期的纠正措施来纠正它，而且在组织“挣扎”之前，有必要开始限制它的行为。因此，有了存款保险，早期的矫正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样，存款保险制度将有助于防止金融机构在破产前引发越来越多的问题。

简而言之，如果我们希望司法部门快速有效地干预，我们需要一个存款和保险制度。否则，如果司法机关无法介入，清算时间将会拖得很长，这将导致被关闭的金融机构的资产严重流失，一些不公平的事情也很容易发生。过去的一些案例已经证明了这一点。

每日新闻:如果在存款保险开始后，银行发生了什么事，接管和收购会成为主流而不是破产吗？

周小川:是主流，还是你看到的具体情况？如果机构问题发现得早，当资本消耗在2%左右或正资产时，就会进行接管和并购，对社会经济的影响最小。此外，没有保费，这是最好的方法。

监管当局应该关注银行可能出现的问题，但有时问题很难被发现。金融风险是突然的和相关的。有时候市场上有问题，有些金融机构是有关联的，所以提前发现已经太晚了。此外，即使监管充分有效，仍然会出现问题，包括各种欺诈行为，其中一些只有在事后才能发现。

从国际经验来看，在破产清算后，存款保险机制有助于促进并购，因为中小储户负债的大洞首先由存款保险填补，而收购方不会承担巨额债务负担。但是，必须有一定的破产比率。如果根本没有破产，就会有道德风险，这让人们认为经营银行很简单，国家最终会帮我清理干净。

因此，必须有几个制度安排作为基本框架:第一，问题可以及早纠正，在重大问题解决之前，它们将被接管和获得；第二，关闭和破产。进入破产程序后，可以成立债权人委员会来取代股东权利和组织清算。在清算过程中，可以重新进行重组(如美国破产法第11章)，这样就可以回到重组的道路上来。有了这样的制度框架，在大多数情况下将有助于实现并购，但与此同时，一些机构仍然会破产清算，以避免道德风险。

建筑设计:平衡道德风险

日报:在引入存款保险制度之前，你有没有计算过一旦引入存款保险，市场会有什么反应？一旦利率市场化叠加，会不会出现一些问题甚至风险？

周小川:情景模拟和压力测试都已经完成。在模拟中，特别关注了一些小型金融机构，其中一些机构最初未能达到标准。例如，在亚洲金融危机期间，一些农村信用社资不抵债，大多数都通过了改革。

你在担心什么？令人担心的是，有些小型机构的改革尚未完成，质素也不太好，令存户担心，出现所谓“存款转移”的情况。最初，存款和搬家是一件积极的事情。把客户的钱存入这家银行可能不好，但存入那家银行会更安全，所以可以自由选择，也就是说，客户选择银行，这给银行带来了竞争压力和改进的动力，所以存款和流动是一件好事。就像在街上购物一样，顾客知道哪些商店好，哪些不好，哪些商店过去卖过假货，哪些商店便宜但质量差。每个人都可以选择不同的商店，餐馆也是如此。顾客可以选择哪个是好的还是坏的，这对供应商来说是一个积极的激励。

但是当新系统推出时，会不会引起震动？在过去的两年里，关于存款保险的引入有各种各样的讨论。从讨论过程来看，这种担心是合理的，而且测试结果表明问题并不太大。去年年底，《条例》公开征求意见，宣布还款限额为50万元。在这个过程中，有些人可能会担心，在公开讨论的过程中可能会有节余可动。存款额超过50万英镑的人在阅读了《条例》后，会征求意见。如果他们想搬家，就应该搬家。实际结果是，在征求意见的过程中，没有明显的存款转移现象。

总体而言，通过公众咨询的预演和模拟试验，表明存款保险制度的引入及相关问题是可控的。存款保险和其他改革不会崩溃。改革是一步一步、逐项进行的。党中央、国务院都非常重视改革的总体部署，相关改革不会出现明显的冲突。

每日新闻:在设计存款保险制度时，如何考虑大银行和中小银行的不同利益？

周小川:根据中国大银行的情况，主要有两种观点:第一，“大到不能倒”，因为它对国家有系统的重要性。由于大银行不能倒闭，是否支付保费是有争议的。第二是所有权。虽然目前的大银行不是纯国有的，但工农外交关系的建立在一定程度上是一种混合所有制。有外国股票和散户投资者，但国有股所占比例相对较高，所以国家不会让它下跌。然后是关于大银行是否支付保费的第二层争议。事实上，经验表明，大银行和小银行都有高风险和低风险。无论是在历史上还是在未来，大银行都是金融稳定机制的受益者。此外，大银行拥有强大的金融实力，因此建立一个人人平等竞争和金融稳定的机制是没有问题的，争议也很容易解决。

每日新闻:中小银行会产生道德风险吗？引入存款保险后，会不会刺激一些银行的风险偏好？

周小川:有了存款保险，银行会因为道德风险而倾向于承担更多风险吗？道德风险在资产方面是非常激进的。资产方的质量问题是逆向选择问题，本质上也是监管问题。如果资产方面过于激进，就意味着占用更多资本，资本充足率就会下降。如果能及时测量，它将回到早期修正的规则。

可以预期，在引入存款保险后，金融机构在资产方面承担风险的趋势将会增强。事实上，冒更大的风险并不一定是件坏事。例如，小微企业和技术创新企业需要融资。如果这些机构特别保守，没有人会照顾它们。因此，社会需要有“风险偏好”，客观上就有动物精神。但最重要的是对市场竞争的最终评价。有必要在政策上把握道德风险和金融稳定之间的平衡。不要在资产方面做风险选择，否则早期的修正会把它放在相对有限的商业行为序列中，这也是一种监管约束。

每日一报:存款保险制度有没有定期调整还款限额的机制？当系统变量发生变化时，所有机构的报销限额会系统地增加吗？

周小川:世界上也有讨论。一种观点认为，存款保险的偿付限额与其他价格指数产品一样，需要一种自动调整机制，类似于工资指数化和价格挂钩的安排。目前，指数化的压力很小，可以分阶段调整。如果三年或五年后这一限制不合适，再作修改也不是不合理的。

事实上，世界对报销限额的理解随着重大事件的考验而不断变化。重大事件包括危机，在此期间许多机构关闭。之后，每个人都开始检查之前设定的限制标准是否正确。2008年金融危机后，英国、美国、澳大利亚等国家的存款保险限额进行了相应调整。危机期间，中国香港、新加坡和马来西亚也暂时取消了上限，并支付了全额保险。市场稳定后，配额被恢复。

因此，只有危机才能考验存款和保险制度，而个别零星事件不足以形成考验。由于金融危机，大多数国家的还款限额增加了一倍。20世纪90年代末亚洲金融危机时，国内研究的主要观点是还款限额为10万至20万英镑。在吸取全球金融危机教训的基础上，考虑到国际存款和保险限额的变化，现行《条例》将存款和保险限额提高到50万，使99.6%的存款人(包括各类企业)得到了充分保护。

日报:存款保险的利率水平是多少，有没有动态调整机制？

周小川:目前的考虑是从低利率开始。考虑到国际经验、金融机构的承受能力和风险处置需求等因素，中国的初始存款保险费率水平约为1/10，000至2/10，000，远低于大多数国家的初始存款保险水平和当前水平。在利率机制安排上，我国存款保险制度是基准利率和风险差率的结合，有利于加强对金融机构的市场约束，促进公平竞争，促进金融机构稳健经营和健康发展。利率标准不是固定的，可以根据经济金融发展、金融机构风险状况、存款结构和存款保险基金积累水平等因素动态调整。

早期校正:

监管合作基础上的有益补充

每日新闻:存款保险制度是基于现有的监管吗？

周小川:由于宏观调控或宏观环境的变化，银行突然从一个质量较好的状态进入了面临倒闭风险的阶段。这种情况很少见，当然，也不能完全排除这种系统性金融风险。

早期干预主要是严格执行会计准则，密切关注资本充足率的降低。也就是说，主要有两个风险:第一，所谓的合规性，根据现有的规定，无论当前的资本充足率是8%，7%还是6%，一般来说，计算过程都是比较简单明了的。然而，复杂资产的核算有时很复杂，只能根据相关规则进行计算。这些都是根据现有的监管信息进行的。

第二，所谓风险判断，主观因素更大。也就是说，从会计的角度来看，这种产品没有错，但实际上它有很大的潜在风险，经不起周期性波动的考验。现有微观层面的风险判断通常由监管机构进行，但也应考虑较大的周期性风险，这可能需要更好的监管合作才能看清楚。

然而，当存款保险开始支付时，主要是为了不处理这些问题。早期校正仍按照现有标准进行。通过合规性和资产质量的计算，确定是否有必要通过存款保险保费支付的等级和早期修正对银行施加一点“魔法咒语”。因此，总的来说，存款保险的补充监管与现有的监管体系本身并没有太大的矛盾。

每日新闻:为什么你说保持健康有助于加强监督？

周小川:有一个通过经营积累经验的过程。首先，如果有差别费率和这些功能的早期修正，就有必要与监管机构合作并建立在监管信息共享的基础上。

差别费率和早期纠正为监管增加了一种辅助手段，使监管更加有效。从微观监管的角度来看，现有的法律法规仍然只谈合规，有些还谈风险监管。但是，对于如何处理不符合，这方面的工具和手段很少，关注不够。从这个意义上说，存款保险的早期纠正主要是对违规后处理手段的补充，有利于提高监管效率。

当真的到了破产清算的时候，破产清算的过程有效吗？比如海南发展银行，清算已经很多年没有完成了，还有一些证券和信托公司，清算效率很低，持续了五年多。为什么清理一个盘子要花这么长时间？从实际情况来看，这主要是因为存款人对支付敏感，这往往导致社会不稳定问题，如街头骚乱。当然，在存款人的支付问题得到解决之后，将需要进行司法审判，这将会拖延很长时间。由于这个原因，银行破产需要一个规则，否则，如何支付储户容易讨价还价。过去，这些规定分为私人和公共两种，只向个人支付，不支付公司存款。这里的公司存款是指各种机构的存款，包括企业、事业单位和社会团体的存款，过去没有支付过。

此外，公司的业务情况非常复杂。有人说存款是私人资金，但它们看起来像机构。事实上，它们是工人和农民的账户，如工会，以及工人和群众的保护基金。然后，根据过去的规定，没有对公众的赔偿，这导致存款保护和非保护，保护和非保护等不明确的规则，因此破产效率相对较低。

资金第一:未来平稳过渡

日报:目前，存款保险制度的启动模式是存款保险基金。这种安排是基于什么样的考虑？我们应该在未来逐步过渡到像联邦存款保险公司这样的独立机构吗？

周小川:独立机构模式的确有其优势，可能更客观，其观点和判断受其他潜在因素的影响较小。

然而，独立存款保险机构的结构也存在缺陷。缺点是什么？建立一个机构，总是需要招聘人员，设置办公场所，准备启动费用等。如果保费没有完全积累起来，会有很多成本，社会上也会有意见。如果一定数量的银行在这个时候倒闭，存款保险赔偿基金是不够的，这将强烈批评成立一个机构的成本。

其次，如果资金不足，可能导致公共支出给予援助，这与存款保险制度的初衷不符。建立存款保险制度的目的是在没有纳税人资金的情况下拯救银行。如果建立一个机构的成本太高，可能有必要动用纳税人的钱。

经济总是周期性波动。接受存款金融机构的破产往往是一波又一波，这是不稳定的。当经济好的时候，很少有机构会破产，但是一旦经济出现大问题，破产可能会成批出现。因此，在目前宏观经济稳定的情况下，我们应该密切关注存款保险的推出和保费的积累。否则，当我们遇到问题时，如果没有存款保险制度或保费不足，我们便要用纳税人的钱。

如果溢价设计合理，经过一段时间的运作会积累起来，当条件成熟时，可以顺利过渡到独立机构。

日报:存款保险基金的运作和投资有什么安排？

周小川:存款保险基金的运作取决于保费。保费的设计类似于汽车保险的精算。也就是说，保费收入应平均覆盖因倒闭和破产而造成的赔偿概率，同时略有积累，以应对长期的不良局面。积累一点是最好的条件。如果保费收得太多，人们会批评你是一个营利组织。因此，溢价设计仍尽可能减少银行和社会成本的增加。这不是为了利润，而是在经济处于良好周期时，积累得很少。

存款保险基金的信誉应该建立起来。如果投资有损失，争议会很大。因此，在投资方面，存款保险基金遵循安全性、流动性、保值增值的原则，只投资信用评级较高的政府债券、央行票据和金融债券——即只采取正常平均利率。制图/江