农地抵押顶层设计近期将出台 不良资产处置成难点

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作为农村金融改革的一项重要创新，农村土地产权抵押融资即将迎来顶层设计。据《经济参考报》(微博)记者介绍，央行起草的农村土地承包经营权、农民住房产权等两权抵押贷款试点指导方案已上报中央全面深化改革领导小组，预计近期将出台。在自愿风险可控的前提下，试点项目数量不受限制。各地逐县向央行申请备案，鼓励产粮大县优先申报。今后，试点地区将打破现有的一些对农地抵押的法律限制。

近年来，北京、四川、湖南等地的金融机构相继开展了两权抵押业务，包括农业银行(报价601288，咨询)、中国邮政储蓄银行和当地城市商业银行。据不完全统计，目前中国有20多个省份正在开展试点项目。然而，由于法律和政策的实际障碍，这些地区或多或少面临许多困难。《物权法》和《担保法》明确规定农村集体土地使用权不得用于抵押担保，这也使金融机构有所顾忌。

当地银监局一位了解农村金融业务的人士告诉《经济参考报》，由于法律障碍没有突破，实际上，农业用地和宅基地不能完全自由地在市场上流通，因此风险渠道实际上还没有打开，银行也没有很大的积极性去发放土地经营权抵押贷款。“大多数银行通过与担保公司合作来放贷，但除非它们是政策性担保公司，否则一般担保公司不愿意干预。”他坦率地说。此外，在农村地区，很多土地是通过私人转让而不是通过正式的转让平台，这往往会导致“扯皮”，这也将影响贷款发放，挫伤银行的积极性。

另一方面，全国的农地周转率每年都在上升。目前，近30%的土地在流通。家庭农场、大企业家庭和农民专业合作社等新的商业实体正在大量涌现，农村金融需求正在上升。对此，央行去年多次派人到各地调研，研究如何实施两权抵押试点改革，解决法律问题等配套措施。

据专家分析，这一指导方案的最大意义在于明确试点地区可以暂时突破法律限制，具体可以突破哪些法律规定，然后再下发文件进行详细说明。中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文在接受《经济参考报》采访时表示，这种模式的典型案例是上海自由贸易区，它依靠立法机关在一定时间内授权，并同意不在特定地区执行某些法律的某些条款。如果试点效果良好，将成为今后修法的重要依据。如果效果不好，将返回，并考虑其他方法。

记者了解到，深改集团提交的试点方案提出，如果借款人在债务到期后未能偿还贷款，金融机构可以在保障农民承包权和基本住房权的前提下，依法采取多种措施进行处理。这也是业内长期讨论的焦点:当坏账发生时，如何更好地保障金融机构和农民双方的应有权利。

“在实践中，现在用于抵押的是用益物权。根据土地一年能生产多少粮食和价值，水田和旱地的抵押价值是不同的。”一些监管人员告诉记者，承包土地的经营权和宅基地的产权都只是细分的产权，而不是可以用于抵押的完整产权，这是处置不良资产的最大挑战。

“这会带来很多麻烦。经营权可以转让。如果转让后的经营权被用于抵押，当承租方无力支付银行贷款后又逃跑，原土地承包方和银行将接管。不返回土地的情况。”他说，因为这不是一个完整的产权，银行也有限制处置权的抵押品，并从处置收益应进一步分配。例如，一块农业用地只能用于农业，只有在满足规划和使用控制的前提下才能转让。将农业用地转为非农业用途是绝对不可能的。处置后，转移费用必须支付给有承包权的农民。未来，随着大规模抵押贷款的出现，第三方处置机构可能会介入，这只会使事情更加复杂，并有许多潜在的风险。

据记者了解，目前，这项业务的发展大多需要政府的干预。在一些地方，政府试图建立风险补偿机制。一旦出现风险，将根据情况由政府、银行和担保公司共同承担。例如，四川省农业产业委员会要求建立健全政府农业融资担保机制，并鼓励民营涉农融资担保公司为农村财产抵押融资提供担保服务。作为配套的风险补偿政策，要求地方政府投资70%建立农村财产抵押融资风险补偿基金，省级财政根据地方政府实际补偿份额给予适当补偿。

此外，一般情况下，如果承租人因经营状况无法改善而长期无法偿还贷款，金融机构将在当地农村产权交易中心转让土地经营权，并以转让所得租金偿还贷款。试点指导方案还具体提出建立和完善多层次网络化土地产权交易平台，为两权抵押提供专业化服务。