煤城转型：走得太快 迟早要还的

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宋付礼

资源型城市总是与伟大的时代紧密相连。当中国经济进入新常态时，几年前依靠煤炭繁荣的城市相继遭遇经济失败，成为结构转型的硬骨头。

如果以过去30年为周期，以“煤炭城市”为观察对象，我们只是经历了一个“两起两落”的剧烈波动。

一个

鄂尔多斯(600295，古巴)是最典型的。当这个国家的年平均增长率超过两位数时，这个城市就从废墟中崛起，并以超过30%的速度增长。当国家恢复正常发展时，城市突然停顿。

把鄂尔多斯放在中国的整体经济形势中，它的崛起是不可避免的。就像以前的煤炭城市大同和阳泉一样，出口动力煤为中国快速发展的经济提供了源源不断的动力。在上一轮经济增长周期中，对电力的需求非常旺盛:从华北到华南，到处都在启动工业项目，新建火电机组的发电量持续上升，黑煤燃烧成了一团红色的火焰，启动了整个经济。

当经济增长率通过经济齿轮传递到这里时，接近或超过两位数的增长率被放大了好几倍。我们可以看到，鄂尔多斯当年的经济总量每隔一两年翻一番。正如“水流湍急”曾在20世纪80年代初主导山西的资源型经济一样，外部市场对能源的渴求也引发了这座城市的能源开发热潮。

应该说，鄂尔多斯作为一个欠发达地区，在一定程度上实现了这样的繁荣。在这片土地上，国有经济不发达，对社会资源的控制有限。少数企业也及时实现了私有化。当发展机遇突然到来时，一批民营能源企业瞬间被催化，成为支撑经济翻番的支柱。

在这一点上，计划经济时代出现的煤炭城市与冰和火有着同样的情况。无论是山西的大同、阳泉，还是黑龙江的鸡西、鹤岗，由于采煤时间长，很难一一分解。这也限制了他们在过去十年煤炭黄金时期实现区域经济和地方财政的腾飞。

一些煤炭企业形成于计划经济时期，直接隶属于原煤炭部，这使得老煤城的财税制度专门设立，采掘业产生的税收上缴中央政府，中央政府曾是重要的税源。废除煤炭部后，这种财政和税收制度被移交给地方政府，但大部分被分配给省级财政。这样，大中型国有煤炭企业征收的税收往往难以惠及本地区，对区域经济发展的贡献有限。

另一方面，今天企业管理社会的负担仍然难以卸下。由于“先矿山，后城市”的历史渊源，“小政府，大企业”的社会经济格局经常形成。一旦许多社会职能与企业完全分离，巨大的民生支出将压倒政府。旧的煤炭城市背负着沉重的制度负担。

这可以解释为什么在煤炭的黄金十年里，新的煤炭城市迅速崛起，而旧的煤炭城市却处于一种毫无兴趣的状态。

二

“转型”绝不是新老煤炭城市的新词。可以说，从20世纪90年代，当煤炭城市遭遇第一次困境时，他们普遍提出了转型战略。当时，政策研究人员意识到问题的症结所在:依靠单一的煤炭资源，城市的发展必然会周期性地波动。

经过对改革开放30多年经验的梳理，我们可以看到，中国的改革在某些领域往往利用市场力量。于是问题来了:强大的外部市场力量能使新的煤炭城市崛起，为什么旧的煤炭城市不能奢华地转身？

一位政策研究者曾表示，当煤炭市场上涨时，政府拥有丰富的财政资源，民间资本活跃，这是区域经济转型的好机会。但往往在这个时候，资本也凸显出它的原始本性。在同一地区，当煤炭市场好转时，利润回报更高的必然是煤炭或与煤炭相关的行业。根据资源的市场配置规律，资本、人力等市场因素都集中在煤炭上。

在更深层次上，在过去的十年里，以gdp增长为导向的绩效评估仍然影响着政府官员。当外部市场急需煤炭时，“挖更多的煤”有时不仅是为了gdp数据，也代表着照顾全局的政治责任。此时，推动转型的“政策和资金”都显得苍白无力，甚至，在高呼转型口号的同时，各种矿山也遍地开花。

更困难的是，过渡时期的改革手段没有得到及时跟进。以山西为例，虽然全省被列为资源型经济转型综合改革试点地区，但一线经营者往往摸不着头脑:旧的财税体制和行政区划仍深深制约着一个经济体。

阳泉，另一个资源型城市，在区县一级的行政序列中仍然保留着城市区域和矿区的划分。应该在矿区引进新项目，不应该到处都发现空土地。如果与煤炭相关的企业要在城市地区进行整合，就很难理清复杂的财税体制。然而，这些制度的束缚仍需进一步分散。

三

外部市场的发挥曾经创造了鄂尔多斯、榆林等新兴煤炭城市的经济奇迹。然而，在像鄂尔多斯和榆林这样的城市，在外力的帮助下，建设一个产业更加全面的城市，为什么没有做到呢？

可以说，一个与外部市场联系如此紧密的领域必须具有更高程度的开放性。随着这种联系的多样化，经济的各个层面将会密不可分，各种经济交流和联系将会像毛细血管一样逐渐与整个国家的大市场交织在一起。但是在鄂尔多斯，有很多事情是没有意义的。鄂尔多斯总是像一个独立的经济单元，在外力的触摸下快速旋转。其自身的工业和社会发展远远落后于经济总量的飞跃。

这是一个奇特的现象，只有一种解释:还没有时间。

你知道，埃尔多安从默默无闻到一鸣惊人只花了几年时间。人才培养和产业培养需要一定的时间积累，但是外部市场的超级刺激并没有给它足够的时间。当高速经济齿轮被传送到鄂尔多斯时，速度已经快了好几倍，只能依靠外部人才来填补缺口。

在鄂尔多斯，维持城市运转的基础服务业曾经被来自全国各地的人们占据。开餐馆，出租，建筑，采煤，上至管理层，下至一线工人，都是外来者。鄂尔多斯的爆炸性增长支撑了各行各业的繁荣。当时，一切都是有利可图的，这成了农民工的淘金热。

当中国经济刚刚经历了强劲的投资驱动时，经济增速已经逐渐放缓，随着经济调整期的到来，对能源的需求已经减弱。受外部市场驱动，鄂尔多斯陷入停滞，整个城市陷入沉默。

仿佛一夜之间，各种资本和人才像退潮一样消失了。它们都是依靠资源交换的产业。在它们生根之前，它们与当地的血液有联系，它们已经消失了。如今，转型对埃尔多安来说是一个痛苦的话题。在一个资本外流、精英分散的城市，第二次冒险相当悲惨。

四

世界上发展迅速、依靠资源开发的城市，在外部驱动失去血液后，必然会陷入发展低谷，许多城市陷入低谷。这种现象被称为“资源诅咒”。无论是新的煤炭城市鄂尔多斯，还是老的煤炭城市鸡西，都没有逃脱这条规则。

但是，着眼于当前煤炭城市的转型，我们应该现实而保守。外部市场没有强有力的刺激，许多传统产业和新兴产业需要足够的时间发展。鄂尔多斯作为一个新兴的煤炭城市，需要与全国大市场建立稳定、可持续的联系，增加“一荣俱荣、一损俱损”的粘性。大同，一个古老的煤炭城市，希望在这个巨大的古城重建后，把旅游业建设成一个支柱产业。鸡西将瞄准另一种资源，石墨...

无论突破是什么，煤炭城市的转型无疑将进入一个“慢”的周期，这将使外向型城市经济遭受损失的痛苦，因为以“快”字为首位的思维习惯仍在一定程度上影响着它。但这是一个不可逾越的历史阶段。既然高增长的神话是不可持续和不可持续的，那就让它慢下来，保持理性和稳定的发展，让人才和社会的培养经历一个过程，从而巩固它们作为一个城市的基础。

新的黄金十年过去后，一些历史债务不得不正视，如独立工矿区棚户区改造、采煤塌陷区治理等问题，这不仅涉及城市的经济转型，也是城市的基础。除了财政支持，在此基础上的转型必须在行政管理和制度创新上采取全新的思路。

这种缓慢的循环也是偿还历史债务的循环。事实上，以鸡西、阳泉等城市为代表的20世纪90年代就已经经历了这种情况。随着企业社会职能的剥离和下岗职工的再就业，这些债务依然存在，而且更加紧迫。当中国不再需要这么多煤时，它也不再需要这么多旷工。那些具有国有企业地位的老矿工会走出矿井寻找出路。在这方面，我们只能适应“老有所为，新有所为”的机制，随着时间的推移逐步结束这个伟大的时代。