让农民利益不受损——解读农村土地制度改革八大亮点

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日前，中央政府发布了《农村土地制度改革试点工作意见》，标志着农村土地改革进入了一个新阶段。对此，《人民日报》财经记者专访了中国人民大学公共管理学院副院长、土地管理系教授闫，他参加了农村土地制度改革试点相关问题的讨论。

此次农村土地制度改革试点提出完善土地征用制度，建立农村集体建设用地市场准入制度，完善农村宅基地制度。严认为，改革的一个主要背景是，当前土地增值收益中农民的补偿普遍偏低，农民权益在很多地方得不到保障。

因此，这三项制度都是对农民有利的政策，这意味着农民的权益可以得到更好的保护。此外，在新型城镇化和农业现代化进程中，农民可以分享更多的土地增值收益。

同时，认为，在解读《关于农村土地制度改革试点工作的意见》时，有八个亮点。

亮点1:探索多元化的征地制度

这是中央高层第一次在文件中提出多元化的征地制度。严介绍说，目前，我国的征地制度基本上是按照《土地管理法》执行的，国家法律法规在征地方式和补偿标准方面基本一致。例如，土地征收补偿标准和土地管理法规定了对农民补偿的具体标准，即土地补偿费和土地安置补助费，加起来不超过前三年土地平均产值的30倍，这是法律规定的标准。

然而，这一标准在许多地方难以实施，而且已经名存实亡。全国地区差异很大，经济发展水平不平衡，土地本身的位置也很大。如果按照农业粮食生产的目的进行补偿，会有很大的争议。闫说，中国一些地方正在探索各种方式，如提高补偿标准、市场化补偿、自征自用、留地安置、分红等。作为一个大国，在推进城乡一体化的过程中，提出多元化、多面性的探索，有利于保障农民不失业、不失地、不失权，是一种现实的、务实的创新。

亮点2:宅基地可以有偿自愿退出

颜说，过去，宅基地一般是不可转让的。即使他们辞职了，寄宿家庭通常也不会得到报酬。如果他们退出，将被视为放弃。如今，有些地方超越了发展阶段，违反了发展规律。在城市化进程中，一些农民被“带上楼”，这意味着迫使农民从他们的家园撤出。一些农民实际上并不情愿。现在有人提出宅基地可以有偿自愿收回，这是一个亮点。因此，在推进城乡一体化发展的过程中，应注意保护村庄的原有风貌，谨慎砍伐树木，不填湖拆屋，尽可能改善原有村庄形态居民的生活条件。因此，我们应该尊重适合农民需要的土地制度，遵循依法、自愿、有偿、平等的趋势。

亮点3:探索土地收购目录的发展

根据宪法和土地管理法，国家可以为了公共利益的需要征用农民的土地。但它必须关注公共利益。事实上，目前所有的建设，无论是公共的还是非公共的，都是征地。

然而，尽管教育、医疗和卫生被普遍视为公共福利，但目前的情况已经改变。比如，有些是营利性贵族学校，有些是高收费的幼儿园，不可能说征地也是教育营利的方式。高收入群体也有收费高的医院，它们可能被排除在征地范围之外。

严表示，随着征地目录的建立，今后征地范围可能会缩小。今后，征地目录应明确其原则，确定建立征地目录的具体方式和方法，并列出哪些属于征地范围，使之更加清晰。

亮点4:它可以被复制和推广

这项改革与改革无关，也与这个地方无关，但从试点中获得的经验应该是可复制和可扩展的。因此，认为，与以往只在一些地区或地方进行的改革相比，这次试点的示范作用会更强，影响也会更大。改革的成功经验将为《土地管理法》及相关法律法规的修订提供有力支持。

亮点5:在更高的层次上，建议拥有相同的权利和相同的价格，顺畅的流通和收入共享

严认为，农村集体建设用地拥有同等的权利和同等的价格已经不是第一次了。尽管它一直被提及，但它一直在朝着这个方向努力，但它没有改变，也没有实现。以习近平总书记为首的深化改革领导小组，从更高层次提出了“同权同价、流转顺畅、利益共享”的要求，提出了统一城乡建设用地市场的明确目标。

亮点6:建立社会稳定的风险评估

严认为，征地过程中存在诸多矛盾，有些地方矛盾突出，社会影响恶劣，在新闻报道中屡见不鲜。土地征收纠纷的主要原因是农民利益得不到保障，在利益平衡、利益分配等各方面都不公开透明。

因此，有必要建立一个社会稳定的风险评估。例如，征地时，需要进行社会稳定风险评估，评估是否会带来风险，这也是防止征地拆迁事故频发的一个新亮点。

亮点7:问题导向和底线思维

严认为，农村土地制度改革实际上是“摸着石头过河”。因此，有必要“发现”农村土地制度中存在的问题，分析问题产生的原因并加以解决。农村土地管理制度改革的关键是土地收入分配的合理化。当前，社会分配是中国可持续发展的主要矛盾。公平正义已经成为分配制度改革的原则和目标。土地增值收益分配是农地非农化过程中收益分配的一个重要领域。问题很多，改革非常紧迫。

善用底线思维，即在这个“摸索”的过程中，我们需要保持底线，采取预防措施，才能掌握改革实践的主动权。现在，底线已经明确，即坚持不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益三条底线，在试点的基础上有序推进农村土地制度改革。农村土地制度改革的“三条底线”非常重要，但“农民利益不受损害”的底线需要全社会高度重视，不能被权力所突破，这是农村土地制度改革能否深入推进的关键。只有这样，农村土地制度改革才能得到农民的理解和支持。

坚持问题导向和底线思维，这已经说过了，但这次改革试点把它作为这方面的一个大原则，进一步强化了问题和底线意识，是一个亮点。

亮点8:允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规

严认为，过去的许多改革都是在现行法律的基础上进行的，但重大改革都有可能突破现行法律法规，这是以往改革的最大难点，所以很多地方不能进行改革。

这次试点涉及突破相关法律法规，国务院要求人大常委会授权试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规。闫说，以前不太清楚，也不敢说在试点期间允许试点地区暂停执行相关法律法规。事实上，安徽省小岗村的家庭联产承包责任制改革和深圳的城市土地使用制度改革都是在突破当时法律法规的框架下进行的。

严认为，判断改革成败的标准不一定是现存的法律，而是法理学，看它是否符合法理学的本质和法律精神。改革就是要打破阻碍生产力发展的生产关系和上层建筑的法律制度，鼓励大胆探索，允许用措施和方法解决探索中出现的新问题、新情况，以发展生产力、增加农民收入为标准，少评、少控、少查，给予改进和完善的机会。因此，可以说农村土地改革更加有力，环境更加宽松。(人民网1月19日电/实习生李易)