国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见

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原标题:国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见

国发[2014]71号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

财政转移支付制度是现代金融体系的重要组成部分，是政府管理的重要手段。根据十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》(国发〔2014〕45号)，现就改革和完善中央对地方转移支付制度提出如下意见。

一、改革和完善中央对地方转移支付制度的必要性

自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央政府集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付。转移支付规模不断扩大，有效促进了地区间基本公共服务均等化，促进了国家宏观调控政策目标的落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。然而，与建立现代金融体系的要求相比，当前中央对地方转移支付制度存在的问题和不足日益突出。突出表现为:由于中央与地方分权和支出不清，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类繁多，目标多样化，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域广泛，其分配和使用不够科学；一些项目的行政审批较重，不符合简政放权改革的要求；地方支持压力大，财政协调能力弱；转移支付管理存在诸多漏洞，信息不公开、不透明。对于这些问题，有必要通过深化改革和完善制度来尽快解决。

二、总体要求

(一)指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八大精神，按照党中央、国务院的决策部署和新修订的预算法，着力建立现代财政体制，促进地区间基本公共服务均等化。以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合和规范专项转移支付，强化财经纪律，充分发挥中央和地方政府推动积极性

(二)基本原则。

加强顶层设计并逐步实施。坚持问题导向，借鉴国际经验，注重顶层设计，将转移支付制度与事权和支出责任相结合，增强改革的整体性和系统性；同时，要充分考虑实际情况，逐步推进转移支付制度改革，解决急需解决的问题和有关方面有相对一致认识的问题。

合理划分权责，明确支出责任。合理划分中央政府、中央和地方政府以及地方政府的权力，强化中央政府在国防、外交、国家安全和国家统一市场领域的责任，强化省级政府在促进本地区基本公共服务均等化方面的责任，建立权力与支出相适应的制度。

清理整合规范，提升整体规划能力。在完善一般性转移支付制度的同时，要清理、整合和规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，提升地方财政综合能力。

以市场调节为主，促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，逐步减少竞争性领域的专项投资。原则上，对于能够通过市场竞争机制进行有效监管的事项，不得新设立专项转移支付，以维护公平竞争的市场环境。

规范资本管理，提高资本效率。要严格管理转移支付资金，规范分配和使用，加强引导和监督，做到公平、公开、公正；也要加快资金配置，避免大量结转余额，注重提高资金使用效率。

第三，优化转移支付结构

合理划分中央和地方的事权和支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以地方政府安排和使用的一般性转移支付为主体、一般性转移支付和专项转移支付相结合的地区间基本财力平衡的转移支付体系。属于中央政府的，由中央政府全额承担支出责任。原则上应由中央政府通过中央级支出安排直接实施；在集中中央政府赋予的权力和支出责任的同时，增加中央政府直接行使权力安排的支出比例，相应减少地方政府专项转移支付。属于中央和地方共同责任的，由中央和地方共同承担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。如果属于地方政府，地方政府应承担支出责任，而中央政府主要通过一般性转移支付予以支持，少数引导、救济和应急事务则通过专项转移支付予以支持，以实现特定的政策目标。

第四，完善一般性转移支付制度

(1)清理整合一般性转移支付。逐步将一般转移支付中属于中央委托权或中央与地方共有权的项目转为专项转移支付，将地方权力项目合并为平衡转移支付，建立以平衡转移支付为主体，以老、贫地区转移支付为补充，以少量机构结算补贴为补充的一般转移支付体系。

(二)建立一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般转移支付的规模和比例，逐步将一般转移支付比例提高到60%以上。改变平衡转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保平衡转移支付的增长高于转移支付的总体增长。大幅增加对贫困地区和老地区的转移支付。原则上，中央政府增加支出政策形成的地方财政缺口通过一般性转移支付进行调整。

(3)加强一般性转移支付管理。一般转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。科学设定平衡转移支付的计算因素和权重，充分考虑老、幼贫困地区基础薄弱、发展缓慢的特殊情况，真实反映不同地区支出成本差异，建立财政转移支付与农业转移人口市民化的衔接机制，促进地区间基本公共服务均等化。规范贫困地区转移支付分配，促进区域协调发展。建立激励约束机制，采取适当的奖惩措施，引导地方政府将一般性转移支付资金投向中央确定的民生等重点领域。

5.严格控制专项转移支付

(1)清理整合专项转移支付。清理和整合应充分考虑公共服务提供的有效性、利益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性以及地方的自主性和积极性。取消专项转移支付中不再需要执行的项目，如政策到期、政策调整、绩效低下等。中央政府委托的项目可以由中央政府直接实施，原则上调整后纳入中央政府支出。属于地方权力的项目被归类为一般转移支付。要建立和完善中央和地方共同权力需要保留的项目、少数中央委托权力项目和引导、救助、应急项目的定期评估和退出机制，整合目标相似、投资方向相似、资金管理方式相似的项目，严格控制同一方向或领域的专项项目数量。

(二)逐步改变专项收支管理办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权采矿权价款、矿产资源补偿费等专项资金的规定，统筹安排这些领域的资金。

(3)严格控制新建专项。专项转移支付项目应当依照法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项项目应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金使用、主管部门和职责分工。

(4)规范专项资金管理办法。每笔专项转移支付只有一种资金管理方式。一个专项有多项资金管理措施，应整合合并，不得变相增加专项。基金管理办法应当明确政策目标、部门职责分工、基金资助对象、基金使用范围、基金分配方式等。，并逐步满足统一分配科目、一致分配方法和独特申报审批程序的要求。需要出具项目申报指南的，应在资金管理办法中明确。补贴对象应根据政策目标设定，并根据政府机构、事业单位、个人和企业进行分类，以便于监督检查和绩效评估。

6.规范专项转移支付的分配和使用

(一)规范资金配置。专项转移支付按地区和项目进行。严格资金分配，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不负责资金分配。专项转移支付可以通过项目法或要素法进行分配。对于国家重大项目、跨地区、跨流域投资项目和外部性强的重点项目，我们主要采取项目分配，实行项目库管理，明确项目申报的主体、范围和条件，规范项目申报流程，充分发挥专业组织和专家的作用，完善监督和平衡机制。对于具有区域管理信息化优势的项目，主要采用因素法进行分配，选择客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式划分省级财政，指导制定资金管理办法实施细则，按规定达到补助目标，调动地方积极性，确保项目顺利实施。对于关系群众切身利益的特殊项目，可以改变行政分配模式，逐步推进政府引导、社会组织评估和群众参与的分配机制。

(二)取消对地方资金的要求。除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方承担配套资金。中央和地方政府共享的事务应根据公共福利、外部性和其他因素明确共享。在此基础上，根据当地财力情况，同一专项可以对不同地区采取不同的分担比例，但同一地区不同专项的分担比例应逐步统一和规范。

(3)严格资金使用。除中央政府委托的事项外，专项转移支付不得用于财政补助单位的人员经费和运行经费，以及国务院明令禁止的相关项目的建设，如建筑物、会堂、礼堂等。加强专项资金拨付和使用的全过程监控和检查，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，着力解决资金管理“最后一公里”问题。

七、逐步取消竞争性领域的专项转移支付

(1)取消一些竞争性领域的特殊项目。坚决取消所有“小、散、乱”、效用不明显、市场竞争机制能够有效调整的特殊项目；对于因价格改革和宏观调控而引入的竞争性领域的特殊项目，应明确实施期限，并在后期逐步退出，到期取消。

(二)研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域。为加强竞争性领域特殊项目与税收优惠政策的协调，如果通过税收优惠政策能够取得类似或更好的政策效果，应尽可能采取税收优惠政策，竞争性领域特殊项目应相应取消。税收优惠政策由专门的税收法规或者国务院规定。

(3)探索基金管理等市场化运作模式的实施。对于具有一定外部性的保留竞争性领域的特殊项目，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政分配模式，主要采用资金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥激发社会资本的杠杆作用。基金可以由中央政府直接设立，也可以由中央政府设立，安排专项转移支付支持地方设立；您可以设立新基金或支持对市场有重大影响的现有基金。基金主要采用风险投资引导基金和产业投资基金。基金的设立应报同级人民政府批准。应当有章程、目标、期限和指定的投资领域。它应该由一个市场化运作的专业团队来管理，专注于引导、培育和发展市场，鼓励创新和创业。基金应当设定规模上限，达到上限后，根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式，还应采取贴息、先建后补、以奖代补、保险费补贴、担保补贴等补贴方式。在事先明确补贴机制的前提下，防止补贴机制模糊、补贴资金落实或取出困难等问题。

八、加强转移支付预算管理

(一)及时发布预算。为加强与地方预算管理的衔接，中央政府应提前向地方政府下达转移支付预算，地方政府应将其纳入本级预算。除实际结算等特殊项目可以分期发放或提前结算外，中央对地方的一般性转移支付将在全国人大批准预算后30天内发放，专项转移支付将在90天内发放。省级政府收到中央转移支付后，应在30日内正式送达县级以上政府。中央政府下达的财政转移支付必须纳入地方政府预算管理，并按规定上报同级人民代表大会或其常务委员会。

(2)推进信息披露。全国人民代表大会批准后20日内，财政部将向地方政府公布中央转移支付的预算安排和执行情况，并说明重要事项。积极向社会公开一般转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理措施和分配结果。

(三)做好绩效评估。完善转移支付绩效评估体系，科学建立绩效评估机制，合理确定绩效目标，有效开展绩效评估，提高绩效评估结果的可信度，并将绩效评估结果与预算安排有机结合。逐步创造条件向社会公开绩效评估结果。

(四)加强政府基金预算和一般公共预算的协调。一般公共预算不能再安排或减少政府基金预算安排支出项目的安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付应作为专项管理中的专项项目，制定统一的基金管理办法，实行统一的基金分配办法。

(五)一般转移支付将纳入重点支出统计范围。一般转移支付大幅增加后，中央政府在相关重点领域的直接投资将相应减少。由于中央政府对地方政府的税收返还和转移支付最终形成地方财政支出，为了满足统计需要，可以根据地方财政支出分解为相关重点领域的投资。

九、调整和优化中央基础设施投资项目

在保持中央基础设施投资合理规模的基础上，明确中央基础设施投资项目与其他财政专项转移支付的界限，合理划分主管部门的职责权限，优化中央基础设施投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投资，调整和优化确需保留的投资项目安排方向，探索基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理；规范地方基本公共服务投资补贴安排，逐步减少地方小而分散的投资补贴；逐步增加中央项目投资，主要是国家重大项目、跨地区、跨流域投资项目和外部性强的重点项目。

十、完善省级以下转移支付制度

省级以下各级政府要按照中央对地方转移支付制度，改革和完善省级以下转移支付制度。适应省级以下各级政府的权责划分，优化各级政府转移支付结构。对于上级政府下达的一般性转移支付，下级政府应采取有效措施，确保其用于相关重点支出；对于上级政府下达的专项转移支付，下级政府可以在不改变资金用途的前提下，充分发挥贴近基层的优势，结合同级安排的相关特殊情况，加大整合力度，整合使用同一支持方向和支持领域的专项转移支付。

十一、加快转移支付立法和制度建设

为了提高转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障，有必要加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，并在条件成熟时将其纳入法律。相关文件中关于转移支付的规定应根据本意见进行修订和完善。

十二、加强组织领导

改革和完善中央对地方转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强、利益调整大。各地区、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利进行。要提高认识，把思想和行动同党中央、国务院的决策部署统一起来。要加强沟通，凝聚各方共识，形成改革合力。要精心安排，加强监督，抓好落实。违反预算法等法律法规的人应该被追究责任。

各地区、各部门要根据本意见的要求，调整和完善管理体制，完善相关管理机构，制定和完善配套措施，积极研究解决工作中遇到的新情况、新问题。财政部要会同有关部门和地区及时总结经验，加强宣传引导，推动落实本意见确定的各项政策措施，重大问题及时向国务院报告。

国务院

2014年12月27日

(这篇文章公开发表)