热门:连欣、陆琼、沈雪：纽约的棕地治理策略及启示

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以下复印件来源于中国城市中心计划院，作者连欣陆琼沈雪

中国城市规划院

主要承担国家相关部委提出的或地方政府委托的重大课题研究和计划设计工作，业务包括国土空间计划、国民经济和社会快速发展计划、城市和地区快速发展战术、新型城市化和城乡融合、乡村振兴、特色城镇、生产

连欣，中国城市和小城镇改革快速发展中心规划师

陆琼，中央社会主义学院讲师

沈雪，中国城市和小城镇改革迅速发展的中心计划院规划师

原文刊登在《北京计划建设》年第三期

摘要:布朗地的修复和重建是美国政府促进地方经济社会和环境可持续快速发展的重要战术。 过去40多年来，联邦、纽约州、纽约市制定了一系列促进布朗地清洁和再开发的法律法规和相关措施，文案要点介绍了纽约布朗地再开发的政策、战略和措施，并通过实例介绍了具体实践。

关键词:纽约； 布朗地管理； 重新开发

查词

改革开放以来，我国经历了人类历史上最快、最大规模的城市化和工业化的迅速发展过程。 与发达国家快速发展的历史类似，现在中国的城镇化率进入了60%的时代，土地储备的更新和再利用，以及环境与公共健康福利的关系，成为越来越重要的土地资源和城市管理议题。

进入新世纪以来，许多“毒地”引起的公共安全事件进入了舆论的视野。 根据2005年《全国土壤污染状况调查公报》的数据，在被调查的重污染公司用地、工业废弃地、工业园区，积分超过率分别达到36.3%、34.9%、29.4%。 我国政府把建设用地的“从增加转移”、土壤污染防止等作为重要关注，加紧制定政策措施。 例如，《土十条》的颁布、《深入推进城市低效用地再开发的指导意见》的印刷以及年《土壤污染防治法》的通过，都是极其重要的标志。

图1、中国各类土壤污染调查的点超标率状况(数据来源:原环境保护部、原国土资源部、《全国土壤污染状况调查公报》，年)。

图2，《财经》:《毒地起伏》(照片来源:《毒地潜伏》，《财经》周刊6月4日封面)

图3、中国土壤污染管理的快速发展过程(来源:自画)

我国在污染废弃工业用地的管理、修复和再利用方面，仍处于初期的起步阶段。 对此，美国从20世纪70年代开始，以纽约拉夫运河的公共安全事件为导火索，对“布朗地”的管理和再开发形成了比较成熟的法规、政策制度和方法，积累了丰富的实践经验。 国际上最初正式定义布朗地( brownfields )的是美国1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》，“布朗地”是指被抛弃、搁置或不再被采用的前工商业用地和设施 特别是在纽约市，在其产业结构变革的快速发展过程中，所探索的布朗地管理战略是典型的。

政策的历史

纽约布朗地管理的成功离不开一系列成熟的法律法规和政策体系。 在这个过程中，联邦政府、州政府、市政府各自发挥作用。 1980年以来，随着布朗地管理实践的推进，政策法规和相应的资金激励措施一直在动态调整中。

图4、美国土壤和环境管理相关法律法规的快速发展过程

图5、布朗政策迅速发展时间轴

与国内多部门和多层次的复杂管理体制一样，纽约在布朗地再开发实施中也面临交叉政权、流程复杂性、流程重复等问题，2008年合并纽约州政府的两个部门和纽约市级政府的五个相关部门的责任

图6，纽约环境修复办公室( oer )的构成(图片来源:来自纽约计划plannyc，2008-2030的变更)

行动的方法

1995年，联邦环境保护厅的布朗地管理和再开发计划使“布朗地再开发”明确上升到国家战术地位。 克林顿政府于1997年发表了《纳税人减免方案》，明确创立了凤凰奖市场参与了越来越多的布朗地再开发，同步开展了示范飞行员( pilot program )。 2002年的《小公司责任减免及褐色地再生法》进一步减免小公司所有者的责任，增大资金资金资金和信用激励。

布朗地再生是纽约市城市战术整体的重要组成部分。 纽约市在彭博市市长执政期间，公布了两版的整体城市计划( planyc 2030 )。 在这两版的计划中，都特别把布朗地的管理和再开发作为城市快速发展的重大战术，将其作为处理纽约市建设用地有限的瓶颈制约的重要方法之一。 到2010年，白宫就任纽约市长后发表的“富强公正的纽约( one new York:theplanforastrongandjustcity )建设”计划再次确定了完成750个布朗地管理的目标

整个社会受益的价值观是布朗地管理和再开发的重要目标。 另一方面，要防止公众暴露在污染环境中引起公共健康问题，充分发掘布朗地土地开发的潜力和价值。 另一方面，可以为社区建设提供经济或负担得起的住房，有助于社区关系的恢复和社区复兴，另外，在整体重新开发的过程中，可以提供很多就业和就业机会，刺激经济的迅速发展。

图7、全社会受益的布朗地综合目标

把布朗地的这些污染资源转换成生产力社会资产，关系到计划、融资、社区参与、责任问题、技术选择、监管诉求和大众协调等相关因素。 美国20世纪90年代发表的土壤筛选方针、土壤修复风险判断方法和标准，以及《制度管制》( institutional control )规范等的制定奠定了良好的技术规范基础。 纽约布朗地区项目迅速发展成简化清理进程、社区参与和规划、提高财政自主可用性、明确和救济责任等副本，在从计划到清理和重建的项目的所有阶段，都是尼

纽约州市两级政府在联邦范围内宣布了特别有代表性的清扫计划和行动，已经公布的各种布朗地管理计划达到了30多个。 例如2003年，随着非营利组织的推进，州政府改革法提出实施布朗地区( boa )计划。 年，纽约市发布了全州第一个自主清扫计划(纽约市褐色地自主清扫计划，nyc voluntary cleanup program，vcp )。 此外，环境修复项目( erp )、布朗地广泛计划项目( EPA AREA-wide Planning Pram )、社区布朗地计划( CBPA:communitybrownfiledprojects ) 也有很多布朗地管理项目与低收入社区的开发建设有关，支持社区的复兴和经济增长，负担住宅建设，支持地区新产业的引进和产业开发。

资金来源

美国各级政府褐色地政策和相应财政税收激励制度的建设是良好开展褐色地修复和重建工作的重要保障。 布朗地的再开发与大量的污染土壤的清扫工作有关，因此需要投入大量的资金。 设立联邦、州、市三级政府基金，提供多种公共金融工具，制定多项法规鼓励公司和社区积极参与，比较有效地促进了这些项目的运营。

——超级基金:

1980年国会发表的《环境应对、赔偿和责任综合法、超级基金法( the comprehensive environmental response、compensation、and liability act (cercla )》， 其最大贡献除污染外确定的“超级基金”由政府财政投入和特定的环境税收收入组成，后者将石油和其他42种化学产品征收的税金放在第一位进行比较。 成立5年后投入16亿美元，用于清理废弃或不受控制的危险废物的地方。 尽管如此，“超级基金”的规模依然无法涵盖所有需要管理的项目。 处理土壤修复的巨额资金不足，在1986年改革了超级基金法，加强了州级政府的作用。 1996年扩大了信托资金，增加到85亿美元。 《超级基金法》还允许修改国家应急计划( ncp )，提供应对有害物质、污染物或污染物释放和威胁释放的必要准则和程序，同时建立“国家优先名单”项目。

图8，-会计年度美国国家优先目录项目( nlp )分布(数据源: super Fund:transforming communities，accomplishments report | fy )

——公共金融机构:

此外，还宣布了一系列由布朗地管理资助的公共金融机构，以支持环境判断、清扫和实务训练活动来支持布朗地的重建。 具体而言，布朗地判断补助金( assessment grants )为布朗地清点、计划、环境判断和社区宣传提供资金。 布朗地循环贷款基金( rlfgs )提供资金，整理布朗地的贷款资本化，使低利率贷款可用。 布朗地区的训练补助金( brownfields job training grants )为布朗地区的社区居民提供环境训练。 布朗地清洁补助金( brownfields cleanup grants )直接为绿地、娱乐和其他计划非营利目的的房地产清洁活动提供资金。 布朗区域计划捐款( brownfields area-wideplanning grants )为社区研究、计划和实施战术提供资金，以清除和振兴一个或多个受布朗区域影响的特定地区

图9、公共金融机构的资金激励方法

说到纽约，被列入州级政府清扫计划的项目得到纽约州政府相应的资金支持，如果没有纳入，则稍微存在纽约市级政府基金等辅助资金的支持。 例如，纽约市发布了big (brownfield incentive grant )计划，提供基金奖励，将资金用于环境调查和整理。 例如，比较社区布朗地，开发建设可负担的住宅的可负担的住宅区划整理基金( affordable housing cleanup fund )。 年，纽约市为14个布朗地区( boa )项目提供总额270万美元以上的财政奖励资金。

——鼓励公司参与的激励措施:

除了政府和公共财政的投入外，纽约还通过修改和公布法律，积极鼓励公司和民间投资的参与。 特别是鼓励在具有更好潜在经济效益的地区逐一发挥市场参与性的作用。 《纳税人减免法》《小公司责任减免和布朗地复兴法》的颁布，特别是将尚未打扫的布朗地卖给有能力的民间和公司，鼓励公司的力量参与布朗地的管理和再开发。 而且，政府为这些公司提供了信用、税收减免优惠、环境保险等激励方法。 比较有效地减轻了政府在修复布朗地过程中的巨大财政负担。 以纽约为例，比较公司布朗地管理项目( bcp )的激励措施包括修复的布朗地房地产税信用(奖励)、环境修复保险奖励、布朗地重建税收扣除(大幅减免参与项目开发者的房地产征税)

取得效果

——全美布朗地管理的效果:

根据美国联邦环境保护厅公布的数据，美国有45万个布朗地，联邦和各州的市政府已经完成了约13万个清扫的联邦每支出1美元布朗地的清扫费用，拣选的投资杠杆效应是17.79倍，在全美为9.7倍

图10，美国环保署的布朗地清扫支出及其效果(图片来源:从美国联邦环保署的官网变更，基于美国acres数据库的年度数据)。

——纽约市布朗地管理效果:

根据纽约市2008年城市总体规划，提出7076英亩清除被污染土地，其中重点是1900英亩州级立项的布朗地管理项目。 根据官方数据，截至目前，纽约市褐色地“自主清扫计划”( vcp )复盖了230多个开发项目，其中包括160多个住宅项目，45个项目是可负担的住宅(共计提供3900多个住宅)。 纽约市还确认，打扫完地方后，布朗的地方和周边地区的土地价值将提高5%到15%。

例子介绍

根据纽约州环境保护局领取认证证书的395个布朗地清扫项目的统计数据，从项目数量分布来看，约三分之一的布朗地管理用于商业，40%用于有限条件的居住开发，不限于14%的开发，5 作为具体的开发采用方法，首先列举了景观修复、负担住宅等居住开发项目的建设、商业和新产业形态的引进置换等。

——例1 :布朗地区的再生

布朗地区( boa )项目可以看作是在纽约州推出布朗地区管理项目( bcp )后的补充。 布朗地管理项目( bcp )为单一网站的修复和再开发提供了清洁标准和税收激励。

纽约州各地的多个布朗地有重新开发的可能性，特别是经济活跃的地区，但是清扫费用高，有与土地污染相关的责任，因此这些工业和褐色的用地依然有大量的遗弃和未利用的状态，城市衰退和投资减少，特别是

布朗地区机会区( boa )项目是根据《布朗地区改革法》制定的一揽子措施的一部分，2003年由前纽约州州长乔治·帕肯塔基签署。 布朗地区计划旨在为地方市政当局和社区组织提供资源，社区利益相关者参与制定区域性布朗地区再利用计划，刺激再开发，鼓励公共投资和个人投资税收激励( bcp项目 旨在为纽约最贫穷、布朗地影响最大的社区发声。 一般来说，这些地区的失业率、贫困率、少数民族的比例比其他地区高，居民的收入比其他地区低。 在这些地区，大量的布朗地凝聚着，缺乏经济潜力，经常妨碍快速发展。

从2004年到2004年，纽约州为168个布朗地区项目提供了4.3亿美元的资金援助。

图11、纽约州认可的布朗地区( boa )的分布(图片来源:来自纽约州环境保护局的映射，

dos.ny.gov/OPD/programs/brownfield opp/boa designations )

斯塔腾岛西岸布朗地区的商业开发

过去20年来，纽约市经历了前所未有的变化，房地产市场迅速发展，滨水地区开发显著。 从1990年到年，斯塔腾岛的快速发展速度远远超过纽约市其他行政区，变化明显。 但是，西岸几乎没有受到影响。

西岸广阔的未利用土地成为21世纪初多个雄心勃勃的快速发展建议的热点。 年10月，斯塔腾岛经济开发企业( siedc，statenislandeconomicdevelopmentcorporation )通过西岸布朗地区的项目从纽约州政府( nys dos )获得36万美元，企业为11 年12月，该企业委托顾问为振兴该布朗地区制定全面计划，充分研究基于社区的计划、城市设计、经济快速发展战术、社区参与、适应性再利用和工程与减灾战术等方面的复印件

图12、斯塔腾岛西岸布朗地区的项目位置图(红地区) ( westshorebrownfieldopportunityareafinalrevitalizationplan ) (来源: westshorebrownfieldopportus ) nomination report，february，preparedforstatenislandeconomicdevelopmentcorporation ( siedc ):leadconsultant:greenerbydesignlc )

西岸机会区再生的目标是增加当地居民的就业机会，特别是鼓励可持续工业和绿色就业减少环境危害，与促进地区点布朗地和空地修复和再开发的公共和民间实体建立共生关系，进一步创造机会

siedc的振兴计划得到36万美元的资助，用地内的开发集团是私营、各方面服务的房地产投资和开发企业，目前在布卢姆菲尔德大街北侧完成了200英亩的世界物流园区。 这个小区包括配送物流空间和120英亩的停车场、滞留池和开放空间。 集团预计完成亚马逊在纽约的第一个交易中心的交易，创造2250个全职就业机会，提供1800万美元的基于绩效的税收扣除。

图13，网站计划提案概念方案(来源:同图)

——例2 :公共景观的修复

布朗地的再开发包括建设公共绿色空间的巨大潜力和价值。 这也是西方各国早期布朗地再利用例子的典型方法，如德国的规则工业地带、美国西雅图的煤气公园等。 纽约也不例外，鼓励利用布朗地建设绿色基础设施和公共绿地。 利用原位植物修复技术处理低水平土壤和地下水污染，鼓励雨水收集措施。 纽约弗雷石河公园( freshkills park )曾经是世界上最大的填埋地，2001年以后建成于纽约市最大的公共景观绿地，面积是纽约中央公园的3倍以上，是众所周知的纽约高线公园( Highling ) 把布朗地变成社区公园和休憩绿地对中国城市公共空间的建设也有重要价值，能更好地满足人民健康生活的诉求。

从垃圾填埋场到纽约市最大公园的时间线

图14，从垃圾填埋场到纽约市最大公园的时间线(照片来源:纽约弗雷石河公园官网，freshkillspark/)

——例3 :负担得起的住宅建设

建设负担得起的住宅也是布朗地再开发的重要方向。 政府现在可以通过纽约州住宅和社区更新年的统一资金申请书来申请资金。 这是一个简单的过程，可以为多个可负担的家庭发展申请低收入住房的税收扣除和低利率贷款。 这个进程为纽约州10个经济快速发展的地区所有项目提供了资金(住房区划整理基金，affordable housing cleanup fund )。 。 年，州政府为南部地区( southern tier )经济适用住房项目提供了2100多万美元的资金。

注:南部地区这个项目在伊萨卡市西区高地( west end heights )投资了530万美元，为5层新建筑中需要工人和支持服务的人提供了60套经济适用的公寓。 这包括湖景医疗服务办公室。 消费220万美元在伊萨卡市多个地方建设29套公寓和2个商业单元。 沃特金斯格伦村第二街重建项目投资490万美元，建造了34套公寓。 其中六家家庭得到残疾人办公室的租赁援助，这是包括儿童保护设施在内的多功能综合体。 用430万美元收购了埃基考特村( endicott )广场，在混合收入开发项目中建造了61套公寓，重新利用了以前不足的学校。 以260万美元收购埃尔米拉市的某几何公寓，在混合用途开发项目中建造了28套公寓。 消费200万美元用于拉芳斯公寓的新建工程，这项工程建设37套经济适用房。

南部地区( southern tier )可负担的住房项目扩大了可负担的劳动力和支持性住房的供应，将历史建筑转换为住房和商业空间，在主要街道和市区商业地区附近创造住房机会，增加人流，反之增加税收

图15，纽约州南部地区的位图(来源: GEO Currents.INFO/WP-content/uploads/08/New-York-Southern-Tier-MAP-300 X 293.P

图16、纽约市布鲁克林区利用布朗地建设成功的绿色可负担住宅公寓(来源: revital ization/article/green-mixed-use-redevelopment-revitalize

布鲁克林区柏树山( cypress hills )布朗地区机会区约307公顷，布鲁克林区第五社区包括30多个布朗地区的区划。 赫斯特大街( hst，hester street )与柏山区( cypress hills )地区当地快速发展中心( chldc )和bjh顾问合作，确保实施战术，维持和改善经济适用房，制造业商业迅速发展 这些地方的重建经过18个月的市场参与式规划过程，目的是分解规划师、设计师和调查者们的技术，结合数百名社区居民的行动式参与，使柏树山更加负担，成为更绿色、更健康的居住地 重建后，将提供1000多套可负担的住房、7.5万平方英尺的商业空间和15万平方英尺的制造业空间(其中，保障200~600基本工资的就业机会将增加)。 。

图17，柏树山( cyber hill )布朗地区在纽约州和布鲁克林地区的位置(来源: cypresshillsbrownfieldopportunityareastep2nomination report )

图18，柏木山( cyber hill )布朗地区积分网站的现状(来源: CyPresshillsbrownfieldopportunityareastep2Nomination report )

图19，柏树山( cyber hill )布朗地区分区( zoning )方案

图20，柏木山布朗地区机会区m&t银行网站住宅、商业、社区中心的外观(来源: cypresshillsbrownfieldopportunityareastep2nomination report )

启示

纵观整个布朗地开发行业，我国仍处于起步期，缺乏技术规范、法律、资金等方面成熟的比较有效的制度和经验。 通过分析美国联邦特别是纽约州市二级布朗地清洁和重建的历史和策略，可以为中国城市布朗地再利用的实践探索提供一定的参考和启示。 有参考和参考价值出现在越来越多的组织管理、规范制定、数据标准和资金保障措施等方面，特别是基于整体战术明确的行动计划和制度管理、政府整体合作机制和财政税收等资金激励措施。

参考文献

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[14]纽约弗雷石河公园官网. freshkillspark/

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原标题:“连欣、陆琼、沈雪:纽约布朗地管理战略与启示”

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