解读PPP项目中的土地政策

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刘崧，中国建设政治研究院合伙人，恒兴永业总经理

中国建设政治研究专家委员会委员、恒兴永业工程师王宁

近年来，随着我国城市化进程的加快，资本需求、基础设施和公共服务建设需求大幅增加，土地出让收入下降，我国财政收入压力持续加大。目前，缓解这种状况的主要途径是通过ppp模式引导社会资本参与公共服务建设。政府与社会资本的合作模式有利于充分发挥市场机制的作用，提高公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在协助许多公私合作项目实施的过程中，中国建设政治研究所发现，确保项目建设用地是实施公私合作项目的关键。本文对ppp相关的土地政策进行了总结和分析。

一、建设项目用地政策

在中国，除了农村基础设施用地、宅基地等，国有土地也应该用于建设项目。总的来说，中国的土地政策主要从土地供应计划、土地供应模式和土地供应程序等方面支持和规范项目的土地使用。

(一)土地供应计划

国有建设用地供应计划是指市、县人民政府在规划期内对国有建设用地供应总量、结构、布局、时机和方式的科学安排。市、县行政区域内规划期内供应的所有国有建设用地均应纳入供应计划。国有建设用地供应计划的编制包括:明确国有建设用地供应的指导思想和原则；提出国有建设用地供应的政策取向；确定国有建设用地的总量、结构、布局、时机和方式；实施计划供应的包裹；实施计划的保障措施。

(二)土地供应方式

土地供应有两种方式，一种是有偿使用，另一种是无偿使用。

有偿使用包括国有土地使用权转让、国有土地租赁、国有土地使用权投资或入股等。

免费土地供应意味着“分配的土地”。划拨土地是中国获得项目建设用地的独特方式之一。根据中国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定以及国土资源部2001年10月22日第9号令，具有审批权限的各级政府免费向符合划拨土地条件的建设项目(项目使用者)提供的土地。

(c)土地供应程序

1、土地中心根据土地供应情况，编制招标、拍卖、挂牌文件，在招标、拍卖、挂牌20日前发布招标、拍卖、挂牌公告。其内容包括招标、拍卖、挂牌公告、招标或投标须知、宗地图、土地使用条件、招标或投标申请、报价、交易确认、国有土地使用权出让合同文本等。投标申请人、投标申请人，凭下列资料，申请投标和投标登记，土地中心进行资格审查并出具投标回执。

2.投标时，投标人应在投标截止时间前将投标书放入标箱，土地中心应按照公告规定的时间和地点公开开启标箱，公布投标人的名称、价格和投标文件，并由评标小组进行综合评价，确定中标人。

拍卖的，土地中心应当按照公告规定的时间和地点公开拍卖，并确定出价最高的竞买人。

上市的，上市时间不得少于10个工作日。在此期间，投标人应根据投标回执在土地中心登记报价，土地中心应及时更新挂牌价格。上市期满后，投标人应按以下方式确定。

3.通过招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人和竞得人后，土地中心应当与中标人和竞得人签订成交确认书。

4.中标人和竞得人应当在成交确认书约定的时间和地点签订《国有土地使用权出让合同》。中标人和竞得人缴纳的投标保证金应抵作国有土地使用权出让金，其他投标人和竞得人缴纳的投标保证金应在招标、拍卖、挂牌活动结束后5个工作日内退还，不计利息。

5.招标、拍卖、挂牌完成后，土地中心将在10个工作日内在有形土地市场公布招标、拍卖、挂牌结果。

6.受让人应按照《国有土地使用权出让合同》的规定，在付清全部国有土地使用权出让金后，依法申请土地登记，取得国有土地使用权证书。

二、ppp项目土地政策分析

根据《国务院办公厅转发财政部、中国人民银行发展改革委关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见的通知》(国办发[2015]42号)，项目用地保障方式多种多样，实行多元化土地供应，确保项目建设用地。

按照划拨土地项目目录，按照划拨土地，划拨土地不得改变土地用途。竣工项目经依法批准后可以抵押，土地使用权性质不变。合同运营期届满后，将与公共设施一并移交给政府；抵押实现后项目性质发生变化，需要以有偿方式取得土地使用权的，应当依法办理土地有偿使用手续。

对不符合划拨土地目录并以租赁方式取得土地使用权的项目，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以出资或者入股方式取得土地使用权的，以市、县人民政府为出资人，出资或者入股方案经市、县人民政府批准后制定实施。

不同类型的ppp项目和不同地区有不同的土地使用政策。

(1)各省市公私合作项目的土地使用政策

北京

2015年3月，北京市人民政府发布了《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》。

实施意见中提到了详细的土地供应政策。《实施意见》进一步细化了不同类型公私合作项目的划拨、协议出让、竞争性出让和租赁等土地供应方式。

其中，轨道交通、非营利性医疗设施、养老服务设施、教育设施、文化设施和体育设施可划拨土地供应。经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房涉及棚户区改造和安置房，以及参照经济适用住房管理的安置房项目，可以划拨土地。

四川省

四川省乐山市《关于推进政府与社会资本合作应用的实施意见(试行)》的通知中提到，政府和社会资本推动ppp模式在基础设施建设和公共服务中的应用，在ppp项目中实行多元化土地供应，确保建设用地。按照划拨土地项目目录，按照划拨土地，划拨土地不得改变土地用途。不符合划拨土地目录的项目，以租赁、固定价格投资或入股方式取得土地使用权。

河南省

2015年11月，河南省发布了最新的河南省土地分配政策。从控制土地使用到提高工业用地的利用率，规定闲置两年的土地必须收回。土地使用者未按规定开工建设，造成土地闲置一年的，按出让或划拨土地价格的20%征收闲置土地费。闲置两年的，应当回收并重新安排使用。对于不符合回收条件的，也将通过改变用途或同等替代物进行处置。

河南最新的土地分配政策明确指出，工业用地应先出租后出租，租赁期限应根据建设期确定。租金可以一次性或分期收取，也可以通过协议转让给原土地使用者，最长转让期为50年减去租赁期。

(2)各行业公私合作项目的土地使用政策

铁路交通

2015年1月，《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基(2015)49号)提出创新投融资体制，实施轨道交通用地综合开发，通过特许经营等形式吸引社会资本参与建设和运营。

2015年5月，财政部、交通部联合发布了《关于在收费公路领域推广应用政府与社会资本合作模式的实施意见》，明确提出收费公路项目实施ppp模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。根据实际情况，可以对不同项目的各种权益进行有效的打包和整合，以提高盈利能力。如果费用不足以满足项目公司的社会资本或成本回收和合理回报，当项目沿线一定范围内的融资支持、土地开发利用等配套措施仍不能完全覆盖成本时，可考虑合理的财政补贴。

老年人护理服务

2014年4月，国土资源部办公厅关于印发《养老设施用地指导意见》的通知中提到，养老设施用地以出让方式提供的，建设用地使用权出让年限不超过50年。以租赁方式提供的，租赁期限在合同中约定，最长租赁期限不得超过类似用途土地出让的最长期限。

非营利性养老服务设施可以划拨土地。

营利性养老服务设施应以租赁、转让等有偿方式提供，原则上以租赁为主。土地出让(租赁)计划公布后，如有两人以上拟将土地用于同一养老服务设施的，应以招标、拍卖或挂牌方式提供土地。

鼓励租赁和供应养老服务设施用地。为降低营利性养老服务机构的建设成本，各地可制定先出租或先出租后放弃养老服务设施用地供应的激励政策和租金标准，明确相应的权利和义务，并在实施前向社会公开。

鼓励振兴现有土地，用于养老服务设施建设。营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，不得改变土地用途，并可返还土地出让金(租金)，办理协议出让或租赁手续。在满足规划的前提下，如果在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施的建筑面积，则不得提高地价。如果随后将其调整为营利性养老服务设施，则应返还相应的土地价格。

企业、事业单位和个人改造和利用城镇现有/闲置的工厂、学校和社区用房，设立养老服务机构，经规划批准临时改变建筑物使用功能，从事非营利性养老服务，连续经营一年以上，五年内不得增加年地租或土地收益差，土地使用性质不得临时改变。

利用集体建设用地设立养老服务设施。农村集体经济组织可以依法使用集体所有的土地，为集体经济组织内部成员设立非营利性养老服务设施。民间资本经营的非营利性养老机构和政府经营的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。

文化部门

国务院办公厅[2014]15号《关于印发文化体制改革中商业文化机构企业化转制和进一步支持文化企业发展的两个规定》的通知》规定，商业文化机构转制涉及的原划拨土地，转制后符合《划拨土地目录》的，可以划拨使用，不符合《划拨土地目录》的，依法有偿使用。

《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)支持企业和单位利用原划拨方式取得的现有房地产和建设用地，在老城区和已建住宅区设置体育设施，符合划拨土地目录的非营利性体育设施项目可继续划拨使用土地；不符合划拨土地目录的经营性体育设施项目可协议出让一年以上。综上所述，各地区已经对ppp项目的土地使用方式做出了相关规定，北京和四川根据不同的行业类型提出了不同的土地供应方式，河南省对划拨土地使用方式细化了具体的操作措施。

根据各行业ppp项目和轨道交通项目的土地利用政策，政府鼓励土地综合开发，支持和补贴项目；对于养老服务和文化产业，根据项目是否有利可图，引入了不同的土地供应方式。营利性项目主要使用协议转让、租赁等有偿土地，而非营利性项目主要使用无偿划拨土地。