评论：重在完善产能过剩的防范机制

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受国际金融危机影响，中国经济增长受到外部需求大幅下降和国内需求疲软的双重压力，部分行业产能过剩。面对经济发展新常态，要实现中国经济升级、提高质量和效率的目标，前提是为解决产能过剩奠定坚实基础。综合各种因素，有效解决产能过剩问题，需要将长度与综合政策相结合，着眼于短期解决和管理，完善长期防范机制。

一个

产能过剩是指一国制造业产能利用率低，导致产品价格大幅下跌，企业普遍亏损，短期内难以调整的经济现象。改革开放以来，中国出现了三次严重的产能过剩。第一次是在20世纪90年代初，由于大规模的重复建设，造成了国民经济过热，纺织等行业的供给大大超过了需求。第二次是从20世纪90年代末到本世纪初。由于一些地区盲目投资，500多种消费品和一半以上的生产资料供不应求。自2008年第四季度以来，为了应对国际金融危机的影响，中国第三次实施了大规模经济刺激计划，随后钢铁、造船和太阳能光伏等行业出现产能过剩问题。

根据国际标准，工业产能利用率为正常产能过剩时为79%-90%，严重产能过剩时降至78%甚至更低。根据国内权威部门公布的数据，2013年底中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶的利用率分别为75%、77%、69%、72%和65%，普遍低于国际标准。值得注意的是，中国目前产能过剩涉及的行业和领域不仅包括钢铁、水泥等传统行业，还包括多晶硅、风电设备等新兴行业，呈现出多行业同时过剩的新特点。产能过剩的一个直接后果是许多行业亏损扩大，企业经营困难。根据中国钢铁协会的数据，2014年上半年，虽然88家重点钢铁企业的经营状况有所改善，但仍有25家亏损，亏损率为28%。由于产能严重过剩，太阳能光伏产业面临生存困境，大多数企业处于停产和半停产状态。

总体而言，这种产能过剩不仅在传统行业有所增加，在新兴行业也是如此。首先，产能过剩行业具有“四高四低”的特点，即“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”并存，加重了土地、资源和环境的承受压力，不利于经济增长质量和效率的持续提高。其次，由于企业亏损扩大，许多企业无法进行创新性投资或改变生产来生存，这将延缓传统产业转型升级的进程，特别是一些新兴产业产能过剩，打击了社会投资的信心，使经济增长动力和后劲不足。第三，在产能过剩的情况下，产品无法销售，企业的再生产更加依赖借贷，这不可避免地积累了债务风险。特别是近年来，企业从商业银行以外获得资金的比例大幅上升。产能过剩不仅扩大了债务规模，还增加了债权人的复杂性，容易成为经济风险的聚集点。第四，它影响社会稳定。目前，去产能已成为应对产能过剩的主要政策选择，一些企业的关闭和重组将导致部分工人下岗。特别是在剩余产业企业集中的地区，地区社会不稳定因素日益增多。

二

从全球来看，中国经济发展阶段的转变与世界经济的深度调整不谋而合。外部需求的突然下降是现阶段产能过剩的直接原因，但起决定性作用的是内部原因。也就是说，我们应该从经济运行的功能和机制上寻找原因，只有这样才能从根本上控制产能过剩。

从产业发展环境来看，以投资为主要驱动力的经济增长模式是投资产品行业产能过剩的关键因素。自2002年下半年以来，中国经济进入了由资源投入和出口需求驱动的高增长时期。这种由外部市场需求和投资驱动的增长模式的宏观经济不利后果直接表现为投资和消费之间的不平衡。2002年，中国的最终消费率为59.6%，2012年降至49.5%，远低于80%的世界平均水平。相应地，资本形成率从2002年的37.8%上升到2012年的47.8%，远远高于大多数国家约20%的投资率。在市场经济条件下，虽然政府可以通过产业政策引导国民经济结构调整，但很难通过行政手段调节社会投资。实践证明，什么样的投资结构会造就什么样的产业结构。因此，要控制产能过剩，必须首先解决过度膨胀的投资需求。

从工业生产能力的形成来看，生产要素的价格扭曲和以补贴为主的过度干预对企业固定资产投资有明显的推动作用。例如，作为工业生产最基本的土地要素，政府廉价征用农民集体土地并修建基础设施后，以商定的低价甚至“零地价”提供给工业投资者，投资者以土地抵押获得银行贷款。这样，低土地价格形成的低生产成本将诱导大量投资进入工业领域，导致工业投资快速增长。与此同时，为了促进经济增长，地方政府竞相采取税收激励等措施吸引投资，从而促进产能过剩的形成。研究表明，无论补贴的概率和水平如何，政府直接补贴政策对企业生产效率都有明显的负面影响，补贴规模越大，产能过剩形成的速度越快。此外，由于补贴所使用的地方税具有“原产地征收”的特点，这种补贴客观上鼓励了地方政府不顾环境承载力盲目引进产业投资，使得产业竞争白热化。

从市场资源配置功能来看，地方政府选择并支持主导产业发展，这是部分行业产能严重过剩的重要原因。选择和支持主导产业发展是各地加快经济发展的普遍做法。然而，政府正确选择主导产业所需的知识只能在市场竞争中获得。事实上，由于经济决策机构分散，政府获取这些信息的成本很高。因此，一些地方政府在选择支持产业时往往看重短期增长效应，容易出现产业同构现象，为产能过剩铺平道路。例如，以太阳能光伏为代表的新兴产业严重过剩，是一些地方政府盲目支持的结果。在新兴产业成长的初期，地方政府的扶持政策给投资企业带来了大量的补贴收入，使企业能够以较少的投资来刺激大型投资项目。在这一机制的作用下，当一个新兴行业出现需求扩张时，该行业的大多数企业会对需求扩张反应过度，导致行业产能扩张远远超过市场需求。此外，大量的投资补贴还会诱发企业的寻租行为，使企业管理者将更多地关注占用工业用地而不是技术创新，最终表现为低水平的产能过剩。

从政府角色来看，传统的治理政策过于强调行政手段，相应的政策偏好导致更多的治理和更多的剩余。长期以来，中国依靠项目审批等行政手段控制产能过剩，表现出政府干预微观市场的特点。在治理过程中，相关部门通过自身对市场供求的预测来判断某一行业是否存在产能过剩，并在此基础上制定行业产能控制目标和措施。事实证明，这种治理思路可能会在短时间内实现市场平衡，一段时间后，过剩产能将重新浮出水面，导致一些行业投资在“太冷”和“太热”之间剧烈波动，甚至失去结构调整和技术升级的最佳时机。此外，传统的治理理念通过提高产业集中度来提高产业竞争力，而地方政府倾向于将地方企业拼凑在一起以避免地方企业被淘汰，从而促进了大量低效的重组行为。从近年来钢铁、有色金属等行业的兼并重组案例来看，大多数兼并重组企业并没有降低产能，而是大规模扩大了产能。这方面的教训非常深刻。

三

本轮产能过剩问题引起了党和国家的高度关注。2013年10月，中国发布了《关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确了当前治理产能过剩的主要任务，提出了分业经营的长远思路。根据中央政府的决策，除了关停并转产能过剩行业中不符合技术要求的企业等短期措施外，还应更加重视市场机制的作用，建立和完善预防和化解产能过剩的长效机制。

调整总需求结构，引导产能过剩行业要素资源有序转移。控制产能过剩的前提是调整需求结构，即在降低投资率的同时提高消费率，促进剩余工业要素资源向消费品或服务业转移。从外部市场来看，未来中国通过出口拉动增长的空间越来越小，因此我们不可能将解决产能过剩的希望主要寄托在出口上。因此，要解决产能过剩问题，必须完善以质量和效率为核心的绩效考核机制，适度约束地方政府的资源动员能力，逐步降低过度投资率，同时利用更多资源提供公共服务，提高人民消费意愿和能力，提高消费在国民经济总量中的比重。

加快完善市场体系，充分发挥市场优化资源配置的功能。完善市场体系，关键是深化土地、金融等要素的市场改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地市场改革的关键是放开国有和农村集体土地市场的界限，加快建立权利平等、增值收益共享的土地交易制度，尽快改变地方政府粗放的土地利用方式，防止落后产能从源头上生根。在金融市场改革中，要稳步推进利率市场化，着力完善多层次资本市场体系，促进金融市场与实体经济的相互融合，通过促进金融资源的流动来促进产业结构的调整，从而提高实体经济的效率，化解市场竞争中的过剩产能。因此，要大力推进审批制度改革，放松对微观经济的过度调控，形成更加公平的市场竞争环境。

深化财税体制改革，推动地方政府向公共服务型政府转型。当前，深化财税体制改革，应着力调整和优化政府间财权关系，努力促进财权与行政权的匹配，消除地方政府争夺投资和项目以培育税源的强烈动机。一方面，推进地方主体税种建设，实行从消费地征收消费税的制度，扩大房产税试点范围，适时开征环境税，充实地方税收；另一方面，要完善政府会计制度，编制政府资产负债表，明确地方政府债务主体，提高地方融资透明度，限制地方借款规模，切实转变地方政府职能，主要是提供公平的市场竞争秩序、环境保护和治理、社会保障等公共服务。

建立最严格的生态环境保护体系，促进生产单位环保成本内部化。改革生态环境保护管理体制，加快形成有利于资源和环境保护的产权制度和政府调控政策；加快编制资源环境平衡表，明确资源环境承载力的测算方法，设立生态保护红线，实施领导干部资源环境离任审计，建立损害责任终身问责制度；建立市场化的生态保护机制，实行资源有偿使用和谁污染谁付费的原则，提高企业消耗生态环境的成本；推进区域减排合作机制建设，加快形成碳排放权、排放权、水权等交易体系，完善区域间生态补偿和生态支付体系。(作者:曹建海，研究员，博士生导师，中国社会科学院工业经济研究所)