“建议开展环境管理流域派出机构试点”

本篇文章3760字，读完约9分钟

根据编者按《水十篇》，不同角度的阐释版本层出不穷。

本期《水十篇》将聚焦于如何实现《水十篇》的环境目标，从向水污染宣战到水环境治理的实战。

在“水十条”的众多环境目标中，到2020年，地级及以上城市的黑臭水体将控制在10%以内，到2030年，城市黑臭水体将全部消除，成为“水十条”中最严格、最难实施的指标。

作为“把握好与坏的区别”的典型代表之一，黑臭的水体只是普通人(603883，古巴)可以直接感知的一种水污染形式。因此，普通人也可以通过视觉和嗅觉见证这一目标的实现。

引导阅读

作为新政府的第二个环保行动计划，“水十条”体现了新政府管理和改善水环境的决心和意愿，回应了人民的关切。与《大气污染防治行动计划》相比，《水十条》体现了精细化管理的要求。《水十篇》无疑是一幅好的设计图。本报告解释了如何将设计图转化为实体施工图。

我们的记者王尔德在北京报道

4月16日，国务院发布了《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)。

王毅指出，与《大气污染防治行动计划》相比，《水十条》更丰富、更细致，体现了精细化管理的要求。但是，对于制约水环境治理的制度性和体制性问题，《水十条》的规定仍然很有原则性，需要进一步研究和设计。"

如何协调多个部门是一个挑战

21世纪:你如何评价“水十篇”的整体？

王毅:作为新政府的第二个环保行动计划，《水十条》体现了新政府控制和改善水环境的决心和意愿，回应了人民群众的关切。

首先，从编译过程来看，我认为可以有更多的涉众参与进来。根据环境保护部的解释材料，自2013年4月以来，“水十条”的起草主要经历了准备、编写、征求意见和报批四个阶段。先后六次征求中央和国务院34个部门和单位的意见，两次征求省(区、市)人民政府的意见，三次组织专项调查，历时近两年，修改草案30次。不难看出，在《水十条》的起草过程中，主要是征求政府部门的意见，而专家、企业、公众和其他利益相关者的意见不足。信息公开和公众参与是“水十条”的重要组成部分，但我认为公众参与不应仅限于政策出台后的阶段，还应延伸到政策制定的过程。既然“水十条”讨论的是公共事务问题，为什么我们不能在制定过程中征求更多利益相关者(包括公众)的意见？我希望正在制定的《屠十条》在这方面能做得更好。

其次，从水环境管理的职责分工来看，《水十条》主要侧重于国务院各组成部门之间的分工，但在如何协调各部门的制度设计上稍有欠缺。《水十条》明确了环保、发展和改革、科技、工业、金融、土地、交通、住房和建设、水利、农业、卫生、海洋等部门在各项任务中的职责，但对于如何协调各方创造“九龙”共同努力、系统治理的新气象却没有明确的制度安排。虽然《水十条》提出建立全国水污染防治合作机制，但这种说法过于原则性，不具有可操作性。部门协调也是过去其他水污染防治工作中的一个难点，所以新的水污染防治行动计划应该对这一难点提出一个相对明确的解决方案。

此外，从“水十条”实施的工作机制来看，“水十条”主要侧重于从部委的角度如何操作，而对从地方政府的角度如何操作以及如何相互配合关注不够。从本质上讲，水环境管理是一个跨行政、跨部门的综合流域管理问题，因此地方政府之间如何合作就显得尤为重要，而“规则”与“区块”之间如何合作就更为重要。

水环境监测系统需要完善

《21世纪》:“水十篇”还提出要完善水环境监测网络。在这方面，你如何评价“水十篇”的具体要求？

王毅:监测对于有效的环境治理体系尤为重要。政策制定和政策评估都应以监测结果为基础，因此环境监测网络是水环境治理的前提。

在我看来，水环境监测网络需要澄清:谁将建设它，国家还是第三方？这是一个新的环境监测网络，还是在现有网络的基础上进行整合？如何整合现有的环境监测网络，还需要建设哪些监测网络？水利部门和环保部门如何避免地表水监测中的重复建设？地表水监测网和地下水监测网是否需要以及如何连接？如何协调海陆监测网？

考虑到这个问题的复杂性，我们不妨以地下水监测为例。国土资源部和水利部联合申请了国家地下水监测项目，该项目于2010年11月获得国家发展和改革委员会批准。国土资源部2013年上半年发布的《全国地下水监测项目可行性研究报告》显示，全国地下水监测网已在人口密集区、国家生态建设和环境保护区、大型能源和矿业基地、国家重大工程区、直辖市和省会城市建设(修复)了20，135个地下水监测点，监测土地面积350万平方公里，平均孔网密度5.75孔/1000平方公里。

毫无疑问，该项目的建设非常及时，可以弥补我国地下水监测网的不足。但是，从水环境管理的整体角度来看，负责地下水污染防治的环境保护部没有参与，那么环境保护部在不参与联合建设的情况下能否充分共享地下水监测数据呢？一般来说，没有共建就很难共享。环境保护部门是否需要设立另一个地下水环境质量监测点？由此可见，水环境监测网络需要一个整体设计和推广方案。

同时，《水十条》提出，2017年底前，在京津冀、长三角、珠三角等地区和海域建立统一的水环境监测网络。

然而，如果我前面提到的一些问题没有完全解决，就很难在上述三个关键领域建立一个令人满意的水环境监测网络。

建议开展流域环境管理机构试点项目

《21世纪》:您如何评价《水十篇》中的流域管理机制设计？

王毅:“水十条”提出完善流域合作机制。完善跨部门、跨地区、跨流域、跨海域的水环境保护议事协调机制，发挥流域环境保护区域监管机构和水资源保护机构的作用。

但这种说法仍未“解渴”。从现实中可以看出，无论是环境保护部的监督中心，还是水利部的流域管理与排涝机构，都没有充分发挥整体协调的作用。一方面，环境监督中心作为环境保护部的直属机构，没有执法权，流域管理委员会难以与地方政府协调；另一方面，监督中心和流域管理委员会之间没有建立有效的协调机制。

值得一提的是，在过去，我们在主要河流流域设立了水资源保护局。一段时间以来，该机构处于水资源部和环境保护部的双重领导之下。然而，两个部门在预算、人事安排和信息共享等问题上未能达成共识，导致了这一机制的失败。目前，流域管理委员会只是水利部的机构，但不能代表环境保护部，更不用说流域内的所有利益相关者。

与《水法》授权的流域管理委员会相比，环境管理流域机构没有法律依据，因为《水污染防治法》没有明确授权。

因此，我建议优先开展流域环境管理机构的试点工作，以监督和协调流域环境质量，并通过重组流域机构来统一水资源管理和水环境管理。如果你在这方面遇到法律障碍，你也可以向全国人大申请特别授权。

尽快明确水环境质量标准的修订时间表

《21世纪》:与各种具体的治理政策相比，《水十条》中与水环境相关的标准并不十分突出。当《水十条》提到标准的制定和修订时，并没有把时间表作为具体的政策。

王毅:《水十条》提出修订地下水、地表水、海洋环境质量标准，以及城市污水处理、污泥处理处置、农田退水等污染物排放标准。水环境质量标准和水污染物排放标准都是重要的技术法规，对水环境质量管理至关重要。

我想强调水环境质量标准的重要性。最直接、最有效的例子是，在公众参与的推动下，pm2.5被写入新的空环境空气质量标准，对控制空气污染有很大的推动作用。

在地表水领域，中国地表水环境质量标准于1983年制定，并于1988年、1999年和2002年进行了三次修订。现行标准于2002年第三次修订，至今已有11年没有修订。建议尽快修订本标准:如何根据地表水环境功能分类和保护目标更好地确定应控制的项目？您是否需要单独考虑饮用水水源标准？是否以及如何考虑健康因素？

在地下水领域，我们只有地下水质量标准。现行标准于1993年12月30日批准，1994年10月1日实施。它已经实施了20多年。国土资源部已经开始修订，但没有明确的时间表。

除地下水质量标准外，还应研究和起草地下水环境质量标准。由于地下水水质成因复杂，有些污染物是由地质环境自然造成的，有些是由人类活动造成的。地下水质量标准主要用于评价地下水质量，但不能衡量人类活动对地下水质量的影响。因此，国家应尽快制定地下水环境质量标准。

这些水环境质量标准的起草和修订将影响整个水环境治理的评价，因此应尽快明确其起草和修订的时间表。如果我们使用新标准，我们可能会得到完全不同的评估结果，如空气体。

此外，在现有排放标准的基础上，继续完善各行业水污染物排放标准和行业领先标准，构建完善的水环境质量标准和排放标准体系。

《21世纪》:《水污染防治法》已被列入第十二届全国人民代表大会的立法计划。你对修改水污染防治法有什么建议？

王毅:首先，我希望正在修订的《大气污染防治法》能够更好地贯彻落实新《环境保护法》的要求，朝着《清洁空燃气法》的方向修订，为今后《水污染防治法》的修订和《土壤污染防治法》的起草树立一个良好的立法典范。

其次，在新《环境保护法》和《水十条》的基础上，《水污染防治法》不仅要谈水污染防治，还要从宏观角度反映经济发展与水环境管理的平衡关系。突出流域综合治理理念，根据流域特点和要求进行综合防治，全面解决流域水问题，形成更加有力的“清洁水法”。

此外，《水污染防治法》应该对过去我们不太重视的地下水污染和农村水污染的防治等问题作出必要和充分的反应。