底线不变 农地改革继续“增减挂钩”

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虽然马洛没有等到通知文件，但他并不担心。他觉得集体建设用地流转指日可待。得出这一结论的原因是湖南省益阳市的土地权属调查即将完成。“在完成所有权和产权登记后，政策一出台，集体建设用地就可以转让。”马洛说。

马洛的工作单位是湖南省益阳市国土资源局。他刚刚完成了益阳市城乡建设用地增减挂钩的安排。与研究农村问题的学者不同，马洛并不太关心一块农村土地上的几项权利。他更擅长解决实际问题。“房子可以卖，宅基地应该还给集体，卖的只能卖给集体经济组织，但可以出租”。当他提到这些的时候，他并不知道益阳市已经成为报告三次农村土地改革的试点。

一位接近国土资源部的人士透露，湖南省的一个农村土地改革试点项目可能会落在益阳市。然而，这一声明尚未得到国土资源部的正式确认。

农村土地改革包括土地征用制度改革、集体建设用地入市和宅基地制度改革。1月24日，中央财经领导小组办公室副主任韩军公开表示，中央关于农村土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的指导意见已经下发，明确要在全国范围内选择包括县级市在内的有基础、有条件的县级行政单位开展试点工作。

根据上述国土资源部的消息，关于农村土地制度三项改革的试点意见已经下发到除香港、澳门和台湾以外的31个省、市、自治区的国土资源部门，并由各地上报试点。试点将从新的城市化试点中选出。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，“农村土地改革的试点地区一直在加紧进行，并且出现了不规范的操作。”现在中央农村土地政策正在收紧和严格控制，也就是说，我不希望地方政府出售农村土地，导致农民没有土地。”

三个基本底线

马洛所在的益阳市正在进行农村土地所有权调查，这是集体建设用地流转的第一步。与以往的农村土地改革试点项目不同，以城乡建设用地增减挂钩换取地级差价来满足财政需求的时代即将结束。

无论是缩小征地范围、集体建设用地入市，还是闲置宅基地退出，都有三条基本底线:一是土地所有权不能改变，即农民集体所有；第二，我们不能突破耕地红线；第三，农民的基本权益不应受到损害。

农村土地改革的三条底线是中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文首先提出的，并在不同场合多次强调，给地方政府追求的城乡建设用地增减挂钩上了一个“紧箍咒”。

城乡建设用地增减挂钩，即根据土地利用总体规划，将城市建设用地增减挂钩，最终实现建设用地总量不增加、耕地面积和质量不下降、城乡用地布局更加合理的目标。

城市建设用地指标是城市建设和发展的基础。对于严重依赖土地融资的地方政府来说，建设用地指数等于现金流。在中央政府严格控制土地利用指标的背景下，通过“增减挂钩”的方式提高土地利用指标得到了各级地方政府的大力支持。自2006年国土资源部将山东、天津、江苏等五省列为首批城乡建设用地增减挂钩试点以来，增减挂钩的方式迅速蔓延到全国各省市。

事实上，对我国土地政策产生重大影响的《国发28号文件》(2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》)首次提出“鼓励农村建设用地的整理，城市建设用地的增加要与农村建设用地的减少挂钩”，其初衷是优化土地利用结构，抑制城市开发区的无序扩张。然而，在未来的实践中，“增减挂钩”已成为缓解财政压力的工具。

在1月10日国土资源部发布的试点方案的正式解释中，国土资源部部长蒋大明没有提到“增减挂钩”的政策，而是反复强调农村土地改革要“坚持问题导向、底线思维”、“坚持底线不变、试点先行”的原则稳步推进。

原中央农村政策研究室研究员包永江对《经济观察报》说:“不改变土地所有权和土地使用性质，就意味着农村集体所有的土地不能变成某一级政府或某一开发商的土地。土地整治节约的土地有多少用于复垦，有多少用于农村集体建设，都需要符合土地规划。包括复垦指标在内的规划数据需要提交审批。它不能损害农民的利益，这意味着包括农村土地在内的集体资产属于农民。在产权被量化和股份化之后，农民才能真正感到这是我的财产，巩固集体经济。”

作为中国农村最重要的资源，为集体节约一部分土地已经成为农村产权制度改革的重要思路。在苏州，已脱离建设用地指标的村庄现已成为发展农村经济的示范基地。1月24日，韩军在第六届中国经济展望论坛上表示，“符合规划的集体建设用地不予征用，农村集体建设用地可以直接进入一级市场。”

仍然有必要“增加或减少挂钩”

为了平衡缩小征地范围和集体建设用地直接进入市场之间的利益，需要一个完整的土地出让收入分配方案，以确保土地增值收入在国家、集体和个人之间的合理分配。

事实上，农业部的农村集体产权制度改革为此确立了一个基本思路，即集体资产转化为股份并量化为集体经济组织，农民按股份享受集体资产的利益。具体工作分为三个步骤:确认工作人员、确认权利和赋予人民权力，以及将权利归还人民。

但是，“增减挂钩”的指标控制不能退出舞台。

中国土地科学学会副会长黄小琥认为，“集体建设用地进入市场不一定要被指标所替代，可以直接进入市场从事非农产业，”黄小琥说。“它仍然在提高增减挂钩，因为目前的制度没有根本改变。采用这种灵活的方法，如果改变目前的土地制度，今后就没有必要更换指标。大趋势是取消指标管理，但前提是进行计划控制，现在实际上计划和“增减挂钩”政策造成的利差仍然吸引着地方政府的关注。不摆脱地方政府对土地的财政依赖，取消“增减挂钩”政策是不容易的。然而，在农村土地改革的过渡阶段，城乡建设用地增减挂钩政策正在回归其初衷。

姜大明在2015年全国国土资源大会上指出，要创新政策，完善机制，全面推进国土资源节约集约利用，“在确保耕地数量不减少、质量不提高、人民权益不受损害的前提下，进一步扩大城乡建设用地增减挂钩试点。”提出“三不准”是为了纠正城乡建设用地增减挂钩中的漏洞。现在，纪委监察组也在跟进，这对我很有用，但不可能马上统一。”十一届三中全会和一号文件都提到了确认宅基地使用权的问题，如果尽快落实这一以法律形式确认农民财产权的条款，将有利于遏制“圈地运动”。一方面，可以确定，另一方面，有多少土地需要开垦，有多少留给自己使用，有多少可以进入土地一级市场，以及收入如何分配。我们希望这些问题能够早日得到解决。"

地方土地部门的官员对三项农村土地改革和三条底线有不同的理解。马洛认为，集体建设用地的产权登记完成后，只要政策一出台，抵押就可以转让，而益阳市安化县国土资源局传来的消息是，“宅基地不是田地，政策绝对可以交易。房屋出售时，土地使用权转让，土地仍为集体土地。但到目前为止，我们还没有看到这项政策，它应该很快。”

一直以来，他们都期待着政策文件的出台，和中国其他地区一样，他们都在等待农村土地改革带来的新机遇。

(马洛在文中是个笔名)