关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见印发

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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农村社区建设试点工作的指导意见》，并下发通知，要求各地区、各部门结合实际，认真贯彻落实。

《关于深化农村社区建设试点工作的指导意见》全文如下。

为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，创新农村基层社会治理，提高农村公共服务水平，促进城乡一体化，现就深化农村社区建设试点工作提出如下指导意见。

一、充分认识深化农村社区建设试点的意义

农村社区是农村社会服务管理的基本单位。随着中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的加快，中国农村社会正在发生深刻变化，农村基层社会治理面临许多新情况、新问题:农村人口结构加剧变化，部分地区非户籍人口大幅增加。非注册居民的社会融合突出。在一些地区，出现了村庄空集中化的现象，农村“三农”群体不断扩大，农村利益相关者日益多元化，农村居民的服务需求更加多样化，农村社会事业明显滞后，社会管理和公共服务能力难以适应；村民自治机制和法律制度仍需进一步完善。加强农村社区建设，有利于促进户籍居民与非户籍居民的和谐共处，促进政府管理、公共服务与农村居民自我管理和自我服务的良性互动，增强农村社区自治和服务功能，为农民幸福安康、农业可持续发展和农村和谐稳定奠定坚实基础。

中央政府高度重视农村基层社会管理和服务，对推进农村社区建设提出了明确要求。在党和政府的领导下，在行政村内，依靠全体居民，整合各种资源，强化社区自治和服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会和生态全面、协调、可持续发展，不断提高农村居民的生活质量和文明程度，努力构建新的农村治理体系和机制。近年来，各地区有关部门认真落实中央决策部署，组织开展农村社区建设试点工作，取得了一定成效。实践证明，农村社区建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，是推进新型城镇化的支撑工程，是巩固党的执政基础和基层政权的重要举措。各地区各有关部门要主动适应农村经济社会发展的新要求，顺应农民过上好日子的新期待，增强做好农村社区建设的责任感和紧迫感，进一步推进试点工作。

二、总体要求

(a)工作目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，完善村民自治和多主体参与有机结合的农村社区共建共享机制，完善村民自助服务与政府公共服务、社会福利服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台。形成地方文化与现代文明的文化纽带，营造生态功能与生产生活功能协调发展的人居环境，打造一批管理有序、服务完善、文明和平的农村社区建设示范点，为全面推进农村社区建设、统筹城乡发展探索途径，积累经验。

(2)基本原则

——以人为本，提高自主性。坚持和完善以村党组织为首的充满活力的村民自治制度，尊重农村居民的主体地位，切实维护和保障农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权利，让农村居民从农村社区建设中获得更多利益。

——党政领导和社会协调。落实党委和政府在组织领导、协调协调、规划建设、政策引导和资源投入等方面的职责，充分发挥农村基层党组织的核心作用和自治组织的基础作用，调动农村集体经济组织、农民合作经济组织、农村群众组织和社会组织等各种主体的积极性、主动性和创造性。

——城乡结合，特色鲜明。加强农村社区建设与新型城镇化建设的匹配联系，加强农村社区建设对新农村建设的有效支持，既要注重以城带乡、以城带乡、优势互补、共同提高，又要注重地方特色、体现农村特色、保持农村风貌。

-科学规划和分类政策。把握农村经济社会发展规律，做好农村社区建设顶层设计和总体规划，完善科学、前瞻性、可行性和有效性的试点工作。加强分类指导，综合考虑经济发展条件、人口状况和变化趋势、自然地理条件、农村社区历史文化传统等因素，合理确定试点目标和重点，因地制宜开展试点探索。

——改革创新与依法治理。坚持和发展农村社会治理的有效途径，充分发挥农村居民的开拓精神，积极推进农村基层社会治理的理论创新、实践创新和制度创新。深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约的积极作用，推进农村社区治理法制化、规范化。

三.任务

(一)完善村级党组织领导下的、以村民自治为基础的农村社区治理机制。农村社区建设要坚持村党组织的领导和村民委员会的领导，以村民自治为根本途径和有效手段，动员农村居民参与，不改变村民自治机制，不提高农村基层管理水平。推进农村基层服务型党组织建设，提升乡镇党组织服务功能。以农村基层党组织建设推进农村自治组织、群众组织和经济社会服务组织建设，完善农村基层党组织领导农村社区建设的领导机制和工作机制。依法确定乡镇政府与村委会的权责边界，促进基层政府与基层群众自治组织的有效联系和良性互动。认真贯彻落实《村民委员会组织法》，加强村民委员会和村务监督机构建设，完善农村社区建设重大事项民主决策和监督制度。依托村民会议、村民代表会议等载体，广泛开展多种形式的农村社区协商，探索村民会议、村委会等协商形式，探索村民小组协商和管理的有效途径，逐步实现基层协商的正规化、规范化和制度化。

(二)促进流动人口有效参与农村社区服务管理。依法保障村内符合条件的非居民家庭参加村民委员会选举和享受农村社区基本公共服务的权利。吸收非居民参与农村社区公共事务和公益事业咨询，建立登记居民和非居民参与的农村社区协调议事机制。在维护农村集体经济组织成员合法权益的前提下，探索如何通过共享集体经济筹资和投资，引导非居民更广泛地参与民主决策。完善利益相关者参与的决策机制，采取会议表决、代表审议、远程协商等决策方式，保障农民工户籍所在地农村社区的权利。完善农村“三留守”人员关爱服务体系，重点发展学前教育和养老服务，培育青年志愿者组织和妇女互助组织，建立农村社区“三留守”人员动态信息库，拓展呼叫终端和远程监控等信息技术应用，有效提升农村留守儿童、留守妇女和留守老人服务能力和服务水平。

(三)畅通多主体参与农村社区建设的渠道。县级以上机关建立党员干部到农村社区任用、居住制度。建立和完善党代表、NPC代表和CPPCC委员联系农村居民、支持农村社区发展的机制。鼓励常驻机关、团体、部队、企事业单位支持和参与农村社区建设。拓宽出国开发人员和离退休人员参与农村社区建设的渠道。依法确定村民委员会与农村集体经济组织和各种经营实体的关系，保障农村集体经济组织自主开展经济活动的自主权，增强村集体经济组织支持农村社区建设的能力。推动农村合作金融组织、新型农民合作经济组织和社会组织发展，支持社区社会组织参与社区公共事务和公益事业，支持专业社会服务组织通过购买服务、直接补贴、以奖代补、公益创业等方式为农村社区提供服务。

(四)推进农村社区法治。加强农村社区司法行政工作室等法制机构建设，引导农村社区开展各项法律工作，探索整合农村社区法律力量，加强农村社区法律援助工作，推动法律工作网络、机制和人员向农村社区延伸，推进覆盖农村居民的公共法律服务体系建设。完善人民调解、行政调解和司法调解联动机制，建立调解化解农村矛盾纠纷的综合机制，及时了解和回应不同利益相关者的关切和诉求，有效预防和化解现场矛盾纠纷。建立健全农村社区公共安全体系，创新农村立体社会治安防控体系，加强和创新农村社区安全建设，建立覆盖农村全部实际人口的动态管理机制，做好社区禁毒和特殊人群救助教育工作。加强农村社区警务、警察辅助力量和群体联防管理队伍建设，对符合任职条件的农村警察实行职级待遇。加强农村社区普法宣传教育，提高基层党员干部法治思想和依法办事能力，引导农村居民反映诉求，依法解决矛盾纠纷。引导和完善村民自治章程和村规民约，支持农村居民自我约束和自我管理，提高农村社区治理法制化水平。

(e)提高农村社区公共服务的供应水平。完善农村社区服务设施和服务体系，整合利用村级组织场馆、文化室、保健室、计划生育服务室、农民体育健身工程等现有场馆、设施和资源，推进农村基层综合公共服务设施建设，提升农村基层公共服务信息化水平，逐步构建县(市、区)、乡(镇)、村互补联动的基本公共服务网络。积极推进基本公共服务项目向农村社区延伸，探索建立公共服务事项全程委托代理机制，推进城乡基本公共服务均等化。加强农村社区教育，鼓励各级各类学校教育资源向周边农村居民开放，充分利用县级职业教育中心、乡(镇)成人文化技术学校和农村社区教育教学点。改善农村社区医疗卫生条件，加大对乡(镇)村卫生计生服务机构设施改造、设备更新和人员培训的支持力度。做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利和优抚安置服务，推进农村社区养老和残疾服务，组织引导农村居民积极参加城乡居民养老保险，全面实施城乡居民大病保险制度和“应急救援”试点。

(六)推进农村社区公益性服务和市场化服务的创新发展。广泛动员党政机关、企事业单位、各种社会组织和居民参与农村社区志愿服务，切实发挥党员的先锋模范作用。完善农村社区志愿服务场所布局，搭建社区志愿者、服务对象和服务项目对接平台，开展丰富多彩的社区志愿互助活动。根据农村社区发展特点和居民需求，分类推进社会工作服务，充分发挥社会工作专业人员引领社区志愿服务的作用。鼓励企业和供销合作社改善农村社区商业网点和物流布局，引导商业服务组织在农村社区开展连锁经营，支持社会力量兴办养老、助残、扶贫等各项社会事业。

(七)加强农村社区的文化认同。在培育和践行社会主义核心价值观的基础上，发展各具特色的农村社区文化，丰富农村居民的文化生活，增强农村居民的归属感和认同感。深入开展和谐社区等精神文明活动，树立良好家庭风尚，弘扬公共秩序和良好风俗习惯，创新发展农村圣贤文化，形成健康、开放、包容、创新、进取的社会风尚。完善农村社区现代公共文化服务体系，整合宣传文化、党员教育、科普、健身等服务功能。，形成综合文化服务中心，开辟群众文化体育活动广场，增强农村文化惠民工程成效。引导城市文化机构和团体拓展农村社区服务，支持农民成立表演团体和其他文化团体。发掘和培养地方文化人才、民族民间文化传承人和其他文化人才，在乡土气息浓厚的农村社区广泛开展文化体育活动，凝聚有利于农村社区发展的内在动力和创新活力。

(八)改善农村社区的居住环境。增强农村居民的节约、环保和生态意识，形成爱护环境、节约资源的生活习惯、生产方式和良好氛围。动员农村居民和社会力量开展各种行动，保护农村社区的public/きだよ客房、公共设施和公共绿化。完善农村社区基础设施，建立健全农村供电、给排水、道路交通安全、消防安全、地名标志、通信网络等公共设施的建设、运营、管理和综合利用机制。，提高预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会治安事件的能力。建立各级污水和垃圾收集处理网络，加强日常管理和维护，促进农村废弃物的循环利用，重点解决污水乱排、乱丢垃圾、乱弃和焚烧秸秆等脏乱问题。加快改善水、厨房、厕所和圈，改善农村社区的卫生条件。积极推进“美丽乡村”和村镇生态文明建设，保持农村社区的地方特色和田园风光。

四.工作要求

(a)加强组织领导。各省(自治区、直辖市)要确定一定数量的合格试点县，选择不同类型的行政村开展试点。如果集体土地所有权属于村民小组，可以根据群众的意愿和实际需要，将试点工作扩大到自然村一级，制定切实可行的试点实施方案。中央和国家机关有关部门要加强对地方试点工作的指导，及时制定和完善相关配套政策。地方党委和政府要把农村社区建设试点工作纳入重要议事日程，建立农村社区建设的统筹协调和绩效评估机制。农村社区建设应在保障农民土地承包经营权和宅基地用益物权的前提下进行，并与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划相衔接，与城乡基层党建总体规划同步考虑。严禁强行大规模拆迁、大规模建设和撤村。严禁违反土地利用规划擅自改变农用地用途。严禁用“行政委员会”等机构代替村党组织和村民委员会。各级民政部门要切实履行领导职责，会同有关部门加强对试点工作的协调和监督，及时组织专项检查。

(二)加强分类指导。根据不同地区经济社会发展水平和农村社区实际情况，突出重点，分类政策，稳步推进试点工作。城中村、城中村和农村居民集中迁移点应探索和借鉴城市社区服务管理的有效经验，逐步实现与城市基础设施、基本公共服务和社会事业发展的衔接；地形复杂、交通不便、居住分散的农村、林区、牧区和渔区，可以根据自身条件探索促进农村社区建设的有效途径。流动人口集中的农村社区应重点推进非居民基本社区公共服务覆盖，促进流动人口融入社区；人口大量外流的农村社区应加强对留守人员的生产支持、社会救助和人文关怀，切实解决他们的生产生活实际困难。具有良好村民自治和集体经济基础的村庄应积极发展社区公益事业，改善社区公共设施和生活环境，努力提高居民生活质量；偏远和经济欠发达地区的农村社区应切实提高其村庄自治和发展能力。

(3)实施扶持政策。试点地区要加大投入，统筹整合涉农资金，提高资金使用效率，避免重复建设。推动农村社区拓宽资金来源，统筹利用村集体经济收入、政府投资和社会资金，重点保障基本公共服务设施和网络需求以及农村居民活动场所建设，按规定合理安排农村社区工作经费和人员报酬。推进政府职能向社会组织的转移，加大政府向社会组织购买服务的力度，做到权责发生制，费用到位。落实和完善支持农村社区建设的优惠价格政策，村民委员会服务设施用电和社会福利场所生活用电按居民生活价格执行。制定和完善农村社区建设投融资政策，鼓励金融机构加快相关金融产品开发和服务创新，积极利用小额贷款安排信贷资金支持农村社区建设。探索在省级以下条件成熟的地区设立财政资金、金融资本和产业资本共同出资的农村社区建设发展基金，吸收更多的社会资本参与农村社区建设。

(4)加强人才支持。选拔和匹配村“两委”的领导班子，特别是选拔和使用好村党组织的领导班子。要及时吸收优秀农村党员入党，加强农村青年党员发展工作。鼓励和支持退伍军人、大中专毕业生和各类优秀人才到农村社区工作。通过公开招聘和在职培训，支持农村社区配备和使用社会工作专业人员。加强对乡镇干部、村“两委”成员和农村社区工作者的培训，增强促进农村社区发展和服务农村居民的能力。

(5)及时总结经验。加强农村社区建设的理论和政策研究，及时将成熟的经验和做法升级为政策法规，为全面推进农村社区建设提供制度保障。积极开展农村社区建设示范活动，及时总结评估试点工作成效，稳步扩大试点范围。及时发现和宣传各类先进典型，总结和推广好的经验和做法，形成全社会参与和推进农村社区建设的良好氛围。

各省(自治区、直辖市)要根据本指导意见和本地实际，制定推进农村社区建设试点工作的具体实施意见。尚未完成户籍制度改革但仍保留村民委员会的农垦区和工矿区，可参照本指导意见制定试点方案。