山东近九万个自然村三成“空心化”

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《经济参考报》记者近日在山东省滕州市沙河南路北固始村和上营村进行了调查，发现以宅基地为主的农村建设用地浪费现象令人震惊，近20%的四合院倒塌，杂草丛生。当地基层干部认为，在快速城市化阶段，占用部分耕地是不可避免的，而农村大量闲置和被遗弃的宅基地却一直处于沉睡状态。他们希望国家出台引导和支持政策来振兴这一资源。

“如果你能解释清楚，你就会失去它。”

北固始村是一个中等规模的村庄，有265户1021人。据村党委书记王介绍，村里的建设用地总面积为380亩，绝大部分是宅基地。在村里的371户人家中，有100多户长期闲置，其中71户长期无人居住，他们的房子已经倒塌，变得破旧不堪。用普通人的话来说，它们都成了“只住老鼠而不住人的老鼠窝”。

记者看到一些院子已经成为废墟，成为公共垃圾场。此外，庭院的门窗、大门和主屋都被拆除，屋顶完全倒塌。房子里有一些树从地上长出来，其中最大的有碗那么厚。两翼两边，只有不到人高的石头垛。

许多村民说，闲置和遗弃家园有几个原因。第一个是“占有新的，不使旧的退休。”一些需要建造新房子的村民愿意申请新的家园，但是原来被占用的家园还没有归还给村集体。“过去，对村干部的控制很松懈。如果需要一个新的家园，它是分区的，旧的家园不收回集体。有些人不需要钱，有些人想要一两千元。不同的人有不同的政策，不同时期有不同的政策。村干部很随意。”王对说道。

王，北固始村村民，71岁，曾任村干部。他告诉记者，在一段时间内，村委会要求"居新退旧"。在这一阶段，旧宅基地名义上被归还给村集体，但没有书面证据。村干部更换后，没有人关心过去，这些家园又变成了个人的。

第二，“去城里，待在家里。”这两个村子里的几个家庭都搬到了城市，他们的户口也搬到了城市。虽然我很多年没有回来过一次，但这个家园仍然保存着。其他村民在他们的儿子很小的时候就申请了新的家园。当孩子长大后，他在城里有了一份稳定的工作，没有回到村子里生活，但家园被保留了下来。村民蔡有一个20多年前搬到城里的侄子。他已经很多年没回村子了，但他的宅基地还在，通常是由蔡照看的。

这又是“减少人口而不减少土地”。在农民看来，家园属于个人“私有财产”。老人去世后，他们将由他们的孩子继承，不会被归还。这些住宅不是自己使用的，也不允许别人使用；即使闲着，被抛弃，别人也无权过问。

除了占据更多的住宅区，现有住宅区的面积通常太大。根据1999年山东省颁布实施的《中华人民共和国山东省土地管理法实施办法》，新建宅基地的面积限制为:城市郊区和乡(镇)所在地，每户面积不得超过166平方米；平原地区的村庄每户不得超过200平方米；山地丘陵区，村址在平原上，每户面积132平方米；在山坡较薄的土地上，每户面积可适当放宽，但最大面积不应超过264平方米；人均占有耕地低于666平方米的，每户宅基地的面积可以低于前款规定的限额。

上营村属于中等水平地区，但该村选址在平原地区。根据有关规定，每个宅基地的面积不得超过132平方米。村支书高说，实际上，每户人家的宅基地都超出标准一倍以上，一般达到270平方米左右。

这两个村的宅基地闲置浪费情况与全省平均情况相似。根据《山东省新农村社区和新农村发展规划(2014 ~ 2030)》，2013年山东省农村人均建设用地面积为210平方米(包括宅基地、公共设施用地和经营性用地)，相对较高。记者从省委农工办公室了解到，在全省8.6万个自然村中，有20%到30%的自然村表现出“空心”。

一些村民说，对宅基地的管理只是在最近几年才收紧。过去管理比较松散，所以“能占的就占，不能占的就吃亏。”

占用耕地资源而不挤压它们

中国《土地管理法》规定，“农村村民只能拥有一处宅基地”，各省市对农民宅基地的面积都有严格的规定。然而，现实中过度占用和过度占用宅基地的现象十分突出，挤占了大量的耕地资源，却没有可供农村发展的土地。

过度占用和过度占用耕地导致村庄建设中出现“铺饼”，从而挤占耕地。2004年，上营村人均耕地为0.6亩，到2006年，人均只剩下0.4亩。2008年，滕州市国土部门发现，该村新建的农房占用了部分基本农田，处置了村干部，并依法拆除了农民的六套新房。

当地土地局的一名干部说:“只要通村公路修好了，农民就会在那里盖房子。根据规定，新住宅用地的占用必须得到县级政府的批准，但是一些农民没有打招呼就建了起来。即使占用耕地，事后也很难执法。”

九三学社2013年发布的城镇化发展调查报告显示，中国农村常住人口正以每年1.6%的速度下降，但农村宅基地却以每年1%的速度增加，农村新建房屋每年占地约200万亩，导致城镇化和农村房屋“两头占房”现象。

山东省的情况大致相同。据统计，山东省农村宅基地总面积已达2083万亩，占城乡建设用地总面积的68%。其中，“一户多房”现象相当突出。随着城市化的发展，大量农村人口向城市迁移，但用于建房的土地并没有减少，从2005年到2012年增加了约270万亩。

一方面，宅基地闲置浪费；另一方面，这个村庄想发展，但是没有土地。王说，农村发展就像城市一样，担心土地问题。

一个小型的二级水库计划在北固始村东部，今年将蓄水。村民们把这个水库视为一个发展机会，希望发展旅游业，建立乡村旅馆和农舍。王说:“这些项目都需要占用建设用地，但村里没有可用的土地。如果我们占用耕地，别说我们承受不了，连镇上的人都不会同意。因此，为了土地，村委会里的一群人整天都在叹气。”

上营村党支部书记高表示，该村也在准备修建一个文化广场，以丰富村民的业余文化生活，但现在没有多余的建设用地。“山上很多地方都是石头，没有根草，但仍然被指定为基本农田；依靠农业致富基本上是不现实的。如果你想进一步发展集体经济，而又缺乏土地指标，那就可惜山下闲置的土地是徒劳的。”他说。

北固始村不想错过发展机遇，计划通过开垦废弃的宅基地来振兴村庄建设用地。“我们村有1021人，但他们占用了380亩建设用地，人均248平方米，太奢侈了。如果计划得好，一百亩就够了，可以节省两三百亩。”王对说道。

北固始村的想法遭到了农民的反对。村民迪的家有两栋房子，其中一栋已经被遗弃了近20年，房子已经倒塌。他说，“把它还给村里的集体？没有一个令人满意的声明，我肯定不愿意。”

根据国家规定，“一户多房”的剩余宅基地应由村集体无偿收回，但根据物权法，这些宅基地上的房屋应予以补偿。王说，村里已经多年没有一分钱的集体收入了，那么要拿什么补偿呢？

我希望这一政策将引导“睡眠资源”的振兴

基层干部希望国家出台对“空新村”治理的指导和扶持政策，鼓励基层单位盘活废弃宅基地，节约土地，无论是开垦耕地还是发展其他事业，都能有效增加农民收入。

为了进一步发展，上营村也选择了对废弃的宅基地大惊小怪，并迈出了实质性的步伐。自2010年以来，村委会已经对30多个家庭实施了“有偿回收”。高说，当时他在村里选择了一个废弃宅基地比较集中的地方，村里集体补助了一定的费用来收回宅基地。补贴标准不统一。这是根据房子的质量来决定的。好的可以补贴5-6万元，差的不低于1万元。

根据记者的采访，被遗弃的家园并不是绝对集中的，少数被遗弃的家园仍然有人居住。针对这种情况，上营村提出了三个解决方案:第一，利用村内其他闲置建设用地，批准新的宅基地。其次，它与其他地方被遗弃的家园交换。第三，村里建了一些新的乡村别墅，农民可以优先购买，享受优惠待遇。

村民高宝兰告诉记者，儿子结婚后，他盖了一栋新房子，老两口就住在老房子里。随着邻近的家庭一个接一个地搬走，他们的家庭也就离开了。当村集体收回这块宅基地时，他补贴了2万元给他的家人，并把他们安置在村里另一处废弃的宅基地上。他说:“不花一分钱，就把旧房子换成了新房子。我对结果很满意。”

通过有偿收回的方式，第一批上营村动员了30名农民返乡，腾出了30多亩建设用地。最近，记者看到，这座老房子已经被拆除，并用栅栏围了起来，村里打算建一个工厂出租。村庄中另外两个相对集中的废弃家园也计划在不久的将来被收回。高说，这些事情做完以后，上营村会有很大的发展。

中国科学院的调查报告显示，通过综合测算和评估，通过构建完善的农村人口转移机制和宅基地退出与振兴机制，全国空新村综合整治潜力可达1 . 14亿亩。

据了解，目前的土地管理法律法规都偏重于新增宅基地的审批管理，对如何依法管理闲置宅基地、如何合理合法收回宅基地没有具体规定，对违法行为没有约束，没有形成合理有效的宅基地退出机制。

南沙河副市长永芳表示，上营村之所以能够通过废弃宅基地“有偿退出”的途径，关键是集体有收入，可以补偿，但大多数村没有这个前提。滕州市已就此问题出台相关规定，要求依法收回被占用的宅基地。然而，由于缺乏执行规则和支持政策，实际收回的很少。

基层干部建议，为鼓励村民退出闲置宅基地，一方面要完善农村宅基地管理制度，在满足合理需求的同时，严格进行宅基地审批，通过收回或有偿使用的方式加强对占用多处宅基地者的管理。同时，应建立村民宅基地退出的激励机制，并对自愿退出的农民给予适当的经济奖励。

他们还建议，在资源约束和土地集约利用的背景下，可以通过试点项目，谨慎而有条件地在指定区域开放一定的空间，探索扩大宅基地流转的范围，通过市场化手段更有效地配置土地资源。

山东省委农工办公室主任王泽厚表示，中国大部分土地都集中在农村地区，挖掘现有土地的潜力也取决于农村地区。城市化是大势所趋，占用一部分耕地是难免的。如何在不减少耕地总量的情况下实现城市化，如何盘活农村闲置的宅基地，关系重大。