国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见

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国发[2015]32号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

促进大众创业和创新是发展的动力、富民之道、公平之计和强国之策。这对推进经济结构调整，打造新的发展引擎，增强发展新动力，走创新驱动发展道路具有重要意义。这是稳定增长、扩大就业、激发亿万人民智慧和创造力、促进社会纵向流动、公平和正义的一项重大举措。根据《2015年政府工作报告》的部署，为改革和完善相关制度机制，构建包容性政策支持体系，推进资本链引导创业创新链、创业创新链支撑产业链、产业链带动就业链，提出以下意见。

一、充分认识推进大众创业创新的意义

——推动大众创业创新是培育和推动经济社会发展新动力的必然选择。随着我国资源环境约束的加强，要素的规模驱动力逐渐减弱，传统的高投入、高消耗、粗放型发展模式不可持续。经济发展进入新常态，必须从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。推进大众创业创新，要通过体制改革和体制机制创新，消除不利于创业创新发展的各种制度约束和桎梏，支持各市场主体不断开创新企业、开发新产品、开拓新市场、培育新兴产业。形成“压倒性”小企业和“压倒性”大企业的发展格局，实现创新驱动发展，打造新发动机、新发动机

——推进大众创业创新是扩大就业、实现富民之路的根本举措。中国人口超过13亿，劳动力超过9亿。每年都有大量的大学毕业生、农村劳动力、城市贫困人口和退役军人。人力资源转化为人力资本的潜力巨大，但就业总量压力巨大，结构性矛盾突出。要推动大众创业和创新，必须通过转变政府职能、建设服务型政府，营造公平竞争的创业环境，让有梦想、有意愿、有能力的科技人员、大学毕业生、农民工、退役军人、失业人员等市场企业家“如鱼得水”，通过创业增加收入，让更多人致富，促进收入分配结构调整，实现创新支撑创业和创业带动就业的良性互动发展。

——推动大众创业创新是激发全社会创新潜力和创业活力的有效途径。目前，我国的创业创新理念尚未深入人心，创业教育培训体系不完善，善于创新、敢于创业的能力不足，鼓励创新、宽容失败的良好环境尚未形成。推进大众创业创新，应在全社会加强以创新为核心的创业教育，弘扬“敢为人先、追求创新、持之以恒”的创业精神，培育创新文化，不断增强创业创新意识，使创业创新成为全社会共同的价值追求和行为习惯。

二、整体思维

按照“四个全面”的战略布局，坚持改革推进，加快实施创新驱动发展战略，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，加大简政放权、放开市场、放开主体，形成有利于创业创新的良好氛围，让千千成千上万的企业家活跃起来，为经济社会发展凝聚巨大的动能。不断完善体制机制，完善包容性政策措施，加强统筹协调，构建有利于群众创业、创新和蓬勃发展的政策环境、制度环境和公共服务体系，以创业带动就业，以创新促进发展。

——坚持深化改革，营造创业环境。通过体制改革和创新，我们将进一步简化管理和下放权力，管理和下放相结合，优化服务，加强创业创新体系的供给，完善相关法律法规，支持政策和激励措施，创造平等和包容的环境，促进社会纵向流动。

——坚持需求导向，释放创业活力。尊重创业创新规律，坚持以人为本原则，有效解决企业家面临的资金需求、市场信息、政策支持、技术支持、公共服务等瓶颈问题。，最大限度地释放各种市场主体的创业创新活力，开拓空新的就业岗位，拓展和发展新视野，解放和发展生产力。

——坚持政策协调，实现扎根。加强创业、创新、就业等各项政策的统筹规划，加强部门与地方政策的衔接，确保创业扶持政策的可操作性和可实施性。鼓励有条件的领域先尝试，探索可以复制和推广的创业创新经验的形成。

——坚持开放共享，推进模式创新。加强创业创新公共服务资源的开放共享，整合利用全球创业创新资源，实现人才等创业创新要素跨地区、跨行业的自由流动。依托“互联网+”和大数据，推动各行业创新商业模式，建立和完善线上线下、境内外、政府与市场开放合作等创业创新机制。

第三，创新体制机制，促进创业

(一)改善公平竞争的市场环境。进一步转变政府职能，增加公共产品和服务供给，为企业家提供更多机会。逐步清理和废除阻碍创业发展的制度和法规，打破地方保护主义。加快引入公平竞争审查制度，建立统一、透明、有序、规范的市场环境。依法反垄断和不正当竞争，消除不利于创业创新发展的垄断协议、滥用市场支配地位等不正当竞争行为。清理规范企业收费项目，完善收费目录管理制度，制定事后监管措施。建立和规范企业信用信息发布制度，制定严重违法企业名单管理办法，将企业家信用与市场准入和优惠政策挂钩，完善基于信用管理的创业创新监管模式。

(二)深化商业体制改革。加快实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”，实施“先照后证”改革，推进电子注册和电子营业执照申请全过程。支持各地放宽新注册企业注册条件限制，推进“一址多照”和集群注册等户籍改革，为创业创新提供便捷的工商注册服务。建立负面清单，如市场准入，打破不合理的行业准入限制。开展企业简易注销试点，建立便捷的市场退出机制。依托企业信用信息公示系统建立小微企业名录，增强创业企业信息透明度。

(3)加强创业知识产权保护。研究商业模式等新形式创新的知识产权保护措施。积极推进知识产权交易，加快建立国家知识产权运营公共服务平台。完善知识产权快速保护和维权援助机制，缩短维权审查和侵权处理时间。重点查处一批重大知识产权侵权案件，加大对重复侵权和恶意侵权的处罚力度，探索实施惩罚性赔偿制度。完善权利人权利保护机制，合理划分权利人举证责任，完善行政调解等非诉讼纠纷解决渠道。

(4)完善创业型人才的培养和流动机制。将创业培养和创业素质教育纳入国民教育体系，实现全社会创业教育和培训的制度化、系统化。加快创业课程建设，加强创业培训体系建设。加强创业创新知识的普及教育，使大众创业创新深入人心。加强创业导师队伍建设，提高创业服务水平。加快社会保障制度改革，打破人才自由流动的体制性障碍，实现党政机关、企事业单位和社会各界人才的顺畅流动。加快建立创业创新绩效评估机制，让一批具有创业精神和敢于承担风险的人才脱颖而出。

第四，优化财税政策，加强创业支持

(五)加大资金支持和统筹规划。各级政府要根据创业创新的需要，统筹安排各类资金支持小微企业和创业创新，加大对创业创新的支持力度，加强资金预算的执行和监管，加强资金使用的绩效评价。支持有条件的地方政府设立创业基金，支持创业创新和发展。在确保公平竞争的前提下，鼓励对办公场所、水、能源等软硬件设施和中创空房等孵化器网络给予适当的优惠待遇，以减轻创业者的负担。

(六)完善包容性税收措施。落实各项税收优惠政策，支持小微企业发展。实施税收优惠政策，如科技企业孵化器、大学科技园、研发费用加扣除和固定资产加速折旧。科技企业孵化器的税收优惠政策适用于合格的新孵化器，如中创空室。根据税制改革的方向和要求，对种子阶段和初始阶段等创新活动的投资，包括天使投资，将作为一个整体进行研究。修订完善高新技术企业认定办法，完善创业投资企业享受70%应税收入的税收抵免政策。抓紧推进中关村国家自主创新示范区税收试点政策，将企业转股本分期缴纳个人所得税试点政策和股权激励分期缴纳个人所得税试点政策推广至全国。实施税收政策，促进大学毕业生、残疾人、退役军人和登记失业人员的创业和就业。

(七)发挥政府采购支持作用。完善促进中小企业发展的政府采购政策，加强对采购单位的政策引导和监督检查，督促采购单位完善采购规划和项目预留管理，增强政策对小微企业发展的支持作用。增加创新产品和服务的采购，并将政府采购与支持创业发展紧密结合。

V.活跃金融市场，实现便捷融资

(八)优化资本市场。支持合格的初创企业上市或发行融资票据，鼓励初创企业通过债券市场筹集资金。积极研究创业板无利可图的互联网和高新技术企业的发行上市制度，推动上海证券交易所战略性新兴产业板块的建立。加快推进全国中小企业股份转让系统向创业板转移试点。研究解决我国特殊股权结构初创企业上市的制度障碍，完善资本市场规则。规范服务中小企业的区域性股权市场发展，推动工商登记部门与区域性股权市场建立股权登记对接机制，支持股权质押融资。支持合格发行人发行小微企业信用增级集合债券等创新型公司债券。

(9)创新银行支持方式。鼓励银行提高为创业创新型企业提供金融服务的专业水平，不断创新组织结构、管理方式和金融产品。促进银行和其他金融机构之间的合作，为创业创新活动提供有针对性的股权和债务融资支持。鼓励银行业金融机构为创业企业提供结算、融资、财务管理和咨询等一站式系统金融服务。

(十)丰富创业融资新模式。支持互联网金融发展，引导和鼓励众筹平台规范发展，开展开放式和小盘股众筹试点，加强风险控制和规范管理。丰富和完善商业担保贷款政策。支持保险基金参与创业创新，发展互助保险等新业务。完善知识产权评估、质押和流通体系，推进知识产权质押融资、专利许可费收入权证券化、专利保险等服务的规范化和规模化发展，支持知识产权金融发展。

第六，扩大风险资本，支持创业和成长

(十一)建立和完善风险投资的引导机制。不断扩大社会资本参与新兴产业创业投资计划股权基金的规模，拓展直接融资平台，引导创业资本向创业企业创业成长的前端延伸。不断完善新兴产业风险投资的政策体系、制度体系、融资体系、监管和预警体系，加快建立评估和评价体系。加快建立国家新兴产业风险投资引导基金和国家中小企业发展基金，逐步建立支持创业创新和新兴产业发展的市场化长效运行机制。开发联合投资等新模式，探索建立风险补偿机制。鼓励地方政府建立和完善风险投资引导基金。加强风险投资立法，完善促进天使投资的政策法规。推进国家新兴产业风险投资引导基金、科技型中小企业风险投资引导基金、国家科技成果转化引导基金、国家中小企业发展基金等协同联动。推进风险投资行业协会建设，加强行业自律。

(十二)拓宽风险投资资金的供给渠道。加快实施新兴产业“双创新”三年行动计划，建立一批新兴产业“双创新”示范基地，引导社会资金支持大众创业。推动商业银行在法律合规和风险隔离的前提下，与风险投资机构建立市场化的长期合作关系。进一步降低商业保险基金进入风险资本的门槛。推动投贷联动、保险联动、投债联动等新模式发展，不断加大对创业创新企业的融资支持。

(十三)发展国有资本风险投资。研究制定鼓励国有资本参与风险投资的系统性政策措施，完善国有风险投资机构的激励约束机制和监督管理机制。引导和鼓励中央企业和其他国有企业参与新兴产业风险投资基金，设立国有资本风险投资基金等。，充分发挥国有资本在创业创新中的作用。研究完善国有风险投资机构国有股转让豁免政策。

(十四)推进风险投资的“引进”和“走出去”。抓紧修订外商投资创业投资企业管理相关规定，放宽外商投资准入，完善外商投资创业投资机构管理制度，简化管理流程，鼓励外资开展创业投资业务。放宽对外资风险投资基金的投资限制，鼓励发展中外合资风险投资机构。引导和鼓励风险投资机构增加对海外高端R&D项目的投资，积极分享海外高端技术成果。根据募集资金的投资领域、用途和规模，完善风险投资的境外投资管理。

7.发展创业服务，营造创业生态

(十五)加快发展创业孵化服务。大力发展创新工场、车库咖啡等新孵化器，扩大和加强空室，完善创业孵化服务。引导和鼓励各类企业孵化器与天使投资和风险投资相结合，完善投融资模式。引导和促进企业孵化与高校、科研院所科技成果转化相结合，完善技术支持服务。引导和鼓励内资和境外合作建立新的创业孵化平台，引进境外先进的创业孵化模式，提升孵化能力。

(16)大力发展第三方专业服务。加快发展企业管理、财务咨询、营销、人力资源、法律顾问、知识产权、检验检测、现代物流等第三方专业服务，不断丰富和完善创业服务。

(十七)发展“互联网加”业务服务。加快发展“互联网加”创业网络体系，建设一批小微企业创业创新基地，推进创业与创新、创业与就业、线上线下相结合，降低全社会创业门槛和成本。加强政府数据的开放共享，推动大型互联网企业和基础电信企业向企业家开放计算、存储和数据资源。积极推广新的R&D组织模式和创业创新模式，如众包、用户参与设计和云设计。

(十八)研究探索商业券、创新券等公共服务新模式。有条件的地方，我们将继续探索通过业务凭证和创新凭证为企业家和创新型企业提供社会培训、管理咨询、检验测试、软件开发、R&D和设计服务的方式，建立和规范相关管理制度和运行机制，逐步形成可以复制和推广的经验。

八、建设创业创新平台，增强支撑作用

(十九)创建创业创新公共平台。加强创业创新信息资源整合，建立创业政策集中发布平台，完善专业化、网络化服务体系，增强创业创新信息透明度。鼓励各类公益论坛、创业论坛、创业培训等活动丰富创业平台的形式和内容。支持各类创业创新竞赛，定期举办中国创新创业竞赛、中国农业科技创新创业竞赛和创新挑战竞赛。加强和完善中小企业公共服务平台网络建设。充分发挥企业创新主体作用，鼓励和支持符合条件的大型企业开发创业平台，投资小微企业并购，支持内外部企业家创业，增强创业创新活力。为未能再次创业的创业者建立必要的指导和帮助机制，不断增强创业信心和创业能力。加快建立风险企业、天使投资和风险投资统计指标体系，规范统计口径和调查方法，加强监测和分析。

(二十)利用好创业创新技术平台。建立科技基础设施、大型科研仪器和专利信息资源向全社会开放的长效机制。完善国家重点实验室等国家科研平台(基地)向社会开放机制，为大众创业和创新提供强有力支持。鼓励企业建立一批专业化、市场化的技术转移平台。鼓励依托三维(3d)印刷、网络制造等先进技术和发展模式，开展面向企业家的社会服务。引导和支持符合条件的龙头企业打造特色服务平台，为境内外企业家提供资金、技术和服务支持。加快建立军民两用技术项目实施、信息交流和标准化协调机制，推进军民创新资源整合。

(二十一)开发创业创新区域平台。支持开展综合创新改革试验的省(区、市)和国家综合配套改革试验区，依托改革试验平台，积极探索创业创新体系和机制改革，发挥示范带动作用，为创业创新体系建设提供可复制、可扩展的经验。依托自由贸易试验区、国家自主创新示范区、战略性新兴产业集群等创业创新资源密集地区，建设一批具有全球影响力的创业创新中心。引导和鼓励创业创新型城市改善环境，促进区域集聚发展。推进实施小微企业创业基地城市示范。鼓励有条件的地方出台独特的扶持政策，积极盘活闲置的商业建筑、工业厂房、企业仓库、物流设施、家庭住宅、出租屋等资源，为企业家提供低成本的办公空间和生活条件。

9.激发创新活力，培养创新创业精神

(二十二)支持科研人员创业。加快落实高校、科研院所等专业技术人员离职创业政策，同意离职后三年内保留人事关系，建立和完善科研人员双向流动机制。进一步完善创新型中小企业上市股权激励和员工持股计划的制度规则。鼓励符合条件的企业按照有关规定，通过股权、期权、分红等激励方式调动科研人员的积极性。支持和鼓励学会、协会、研究会等科技协会为科技人员和创业企业提供咨询服务。

(二十三)支持大学生创业。深入实施大学生创业引领计划，整合和发展大学生就业创业基金。引导和鼓励高校统筹资源，抓紧落实大学生创业指导服务机构、人员、场地、资金等。引导和鼓励成功企业家、知名企业家、天使和风险投资家、专家学者担任兼职创业导师，并提供创业辅导，包括创业项目和创业渠道。建立和完善灵活的教育系统管理方法，支持大学生保留学籍和离校创业。

(二十四)支持海外人才在中国创业。充分发挥留学回国人才特别是领军人才和高端人才的创业引领作用。继续推进人力资源市场开放，建立和完善海外高端创业创新人才引进机制。我们将进一步放宽外国高端人才在华创业申请签证和永久居留许可的条件，简化创业审批流程，探索从事前审批到事后备案的调整。引导和鼓励地方政府对高端人才回国创办的高新技术企业和海外高端人才给予一次性启动资金，完善配偶就业、子女就学、医疗、住房和社会保障等相关措施。加强海外科技人才离岸创业基地建设，引进更多国外创业创新资源。

十、拓展城乡创业渠道，实现创业带动就业

(二十五)支持电子商务向基层延伸。引导和鼓励发展集办公服务、投融资支持、创业咨询和渠道开发为一体的市场化网上创业平台。鼓励龙头企业结合农村特点建立电子商务交易服务平台、商品配送平台和物流中心，依托互联网促进农村创业。鼓励电子商务第三方交易平台渠道下沉，推动城乡基层企业家依托平台和商业网络创业。完善有利于中小网络运营商发展的相关措施，在风险可控、业务可持续的前提下，支持中小网络运营商发展融资贷款业务。

(二十六)支持返乡创业集聚发展。结合城乡特点，建立具有市场竞争力的合作创业模式，形成独特的海归创业联盟。引导返乡创业者融入特色专业市场，打造具有区域特色的创业集群和优势产业集群。深入实施农村青年创业富民，支持返乡创业者围绕休闲农业、农产品深加工、农村旅游、农村服务业等创业。因地制宜，改善家庭农场等新型农业经营实体的发展环境。

(二十七)完善基层创业支持服务。加强城乡基层企业家社会保障、住房、教育、医疗等公共服务体系建设，完善跨地区创业转移接续体系。完善职业技能培训体系，加强远程公益创业培训，提升基层企业家创业能力。引导和鼓励中小金融机构开展面向基层创业创新的金融产品创新，发挥社区地理和软环境优势，支持社区创业者创业。引导和鼓励龙头企业和大型物流企业充分发挥优势，拓展农村信息资源、物流仓储技术和服务网络，为基层创业提供支持。

十一、加强统筹协调，完善协调机制

(二十八)加强组织领导。建立发展和改革委员会牵头的部际联席会议制度，促进大众创业和创新，加强顶层设计和整体协调。各地区、各部门要立足改革创新，坚持需求导向，从根本上解决创业创新中的各种制度和制度问题，共同推动大众创业和创新蓬勃发展。重大问题要及时向国务院报告。

(二十九)加强政策协调和联动。建立部门之间、部门与地方之间的政策协调联动机制，形成强大的协同效应。各地区、各部门要系统梳理已出台的支持创业创新发展的政策措施，加大“建、改、废”工作力度，把支持创业的方式从选择和分配转变为包容和引导。建立和完善创业创新政策的协调和审查制度，增强政策的包容性、连贯性和协同性。

(三十)加强政策执行监督。加快建立包容性政策措施实施的检查监督机制，促进群众创业创新，建立健全政策执行评价体系和通报制度，努力打通决策部署的“第一公里”和政策执行的“最后一公里”，确保各项政策措施落地生根。

各地区、各部门要进一步统一思想认识，高度重视并认真落实本意见的要求，根据本地区、本部门的实际情况，明确任务分工，落实工作职责，主动承担责任，积极研究解决新问题，及时总结推广经验和做法，加大宣传力度，加强舆论引导，推动落实本意见确定的各项政策措施，不断扩大群众创业和创新。

国务院

2015年6月11日

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