承压工作量：立案登记制倒计时

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本报记者王峰报道，登记制度实施前夕，压力即将来临。2015年4月1日，中央深化改革小组审议通过了《关于人民法院登记制度改革的意见》。本意见由最高法院于4月15日发布，将于5月1日生效。新修订的《行政诉讼法》也在同一天实施。四中全会《决定》公布后，《诉讼法》明文规定了夜间立案登记制度。今年2月实施的《民事诉讼法》司法解释也明确规定了登记制度的实施。

“有必要准确估计改革可能对各级法院的审判工作量产生的影响。如果人案矛盾激化，要及时向党委和政府报告，积极争取人员和经费上的支持。”今年1月，最高法院副院长李少平在一篇文章中写道。

以日益增多的民间借贷案件为例，浙江省高级法院的一名法官告诉《21世纪经济报道》，2014年，浙江省法院审理了13万起民间借贷案件，占全国的15%。这些案件通常涉及被告的“跑路”、破产或资不抵债。“我很担心登记制度的实施，而民间借贷案件“能进能出”，却“出不去”他说。

行政案件“井喷”？

登记制度是在行政诉讼规模下降时引入的。据公开统计，从1990年《行政诉讼法》实施到2013年底，23年间全国法院受理的一审行政案件仅203.1万件，年均88，304件，与每年超过1，000万件的案件总数形成鲜明对比。几年前，法院受理的行政案件数量呈下降趋势。

行政案件缺乏的重要原因在于立案难。北京市人大内务委员会发布的研究报告显示，近三年来，北京市行政案件的立案率持续下降，平均只有30%左右。

已经受理的行政案件中有相当一部分被驳回起诉。根据公开资料，最高的一年达到15.2%，甚至在二审中，许多人被拒绝起诉。

3月30日，在最高人民法院院长周强赴四川考察的前11天，四川省雅安市中级人民法院组织召开座谈会，听取社会各界对正确实施新《行政诉讼法》的意见。会议特别就受理案件激增、办案难度加大、司法力量严重不足、对登记制度的把握等可能出现的困难进行了讨论。

“考虑到这项改革将对法院今后的审判工作产生重大影响，人民法院应对可能出现的压力和风险有明确的预期。”李少平在今年1月的一篇文章中写道。

根据北京审判信息网的信息，2014年12月21日至2015年4月15日，北京法院共受理行政案件7221件，而2013年北京仅受理行政案件10435件。

根据北京审判信息网的信息，2014年12月21日至2015年4月15日，北京法院审结行政案件4363件，北京市高院院长穆平在今年1月的工作报告中介绍，2014年北京市审结行政案件15930件，同比大幅增长55.2%。

这意味着，即使没有5月1日实施的登记制度，根据这一试点进展，2015年北京市审结的行政案件数量增速也大幅放缓。

刘伟(化名)是中国南方一个基层法院的行政法庭的法官，他说他的大部分工作是处理民事和商业案件。“没有办法，法院里的行政案件太少了。如果你不处理其他情况，你根本无法完成收盘指数。个人评估结果将非常差。”他说。

《21世纪经济报道》获得的广州天河区法院2014年的一份研究报告显示，除越秀区、天河区、白云区和海珠区外，广州基层法院每年结案的行政诉讼案件数超过100件，其他区市只有两位数。

登记制度刚刚赶上最高法院对行政诉讼的集中管辖。目前，中国的行政司法机构和人员是按照基层法院一个合议庭、中级法院两个合议庭和高级法院三个合议庭的要求配备的，每个合议庭至少由三名法官组成。

“由于我国行政案件数量不足、分布不均，少数法院负担过重，但大多数基层法院案件数量少，相当一部分基层法院全年无行政案件，导致审判资源闲置和浪费。”根据《21世纪经济报道》获得的2014年研究报告，山东省高级法院行政法庭写道。

2013年1月14日，最高人民法院发出通知，要求高级人民法院确定1-2个中级法院开展行政案件相对集中管辖试点工作。试点中级法院确定2-3个基层法院为集中法院，集中管辖本辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。

这项改革除了节省审判资源外，目的还在于减少地方党政机关对行政案件审判的干预。另一方面，专注于行政案件的法院的工作量无疑会增加得更严重。

刺激更多的“起诉”？

刘伟说:“恐怕压力不会像一些人预料的那么大。”毕竟，《行政诉讼法》修改后，受案范围有所扩大，但仍只列举了部分案件。

根据江苏省镇江经济技术开发区法院的官方微博，自去年12月20日正式实施登记制度以来，所有起诉都已登记。据《新华日报》报道，最近几个月，该法院共立案1573起，比去年同期的1258起增加了25.04%，只有4起不符合法定起诉条件的案件被裁定不予受理。

“江苏法院应该较少受到登记制度的影响，因为在过去，江苏法院对立案条件的审查相对宽松。”江苏省中级法院民事法庭庭长告诉《21世纪经济报道》记者。

最高人民法院副院长李少平写道:“要深入调查研究，明确哪些案件依法应当受理而过去没有受理，哪些案件人民法院不应当受理，做好分析论证工作，周密部署。”

Xi市周至县法院的官方微博做了一个“注脚”:做好新型案件、敏感案件、历史案件、虚假诉讼等案件的判断和分析工作。

过去，“总的来说，我国法院奉行慎重立案的司法政策，将立案工作与当时的政治、经济和社会形势相结合，从法律、政治和社会效果相统一的角度出发，确保立案工作的顺利进行。”法院遵循法定受理条件、适度体检、及时审慎受理敏感案件、申请新型案件的原则。法院的内部文件规定，不可受理的案件多于法律和司法解释。”一位法律学者说。

新实施的民事诉讼法司法解释将法院与登记制度“捆绑”在一起。“过去，一些民间借贷案件因被告“跑了”而无法进入法庭，原告不得不在心里估计，如果他起诉，不仅可能无法收回数千万的债务，还可能支付数十万的诉讼费。”一位来自江苏和浙江的法官告诉记者，《民事诉讼法》的司法解释现在规定，法院应该退还胜诉方支付的诉讼费，这肯定会刺激当事人到法院起诉

新的分流方法

“登记制度实施后，以前年底不受理案件的做法可能行不通。”刘伟告诉《21世纪经济报道》记者。

在“人多案少”的现实压力下，法院往往采取脱离甚至违法的现实做法来满足绩效考核的要求。

这已经成为公开的秘密。根据四川省巴中市巴州区人民代表大会常务委员会网站上的一份研究报告，由于法院的评估年度在12月初结束，只要民事案件在6个月内结案(简易程序在3个月内)，结案就是合法的。为了追求100%的和解率，法院通常会在10月份停止立案，从而导致一年一度的“阻挠期”。

那么，登记制度实施后，法院将采取什么方式来转移诉讼压力呢？

「在目前的司法制度和法治环境下，将所有行政纠纷纳入诉讼渠道，无疑会对法庭的案件数量和处理案件的能力带来很大压力。但是，在司法机关能够负担得起的前提下，当前的主要任务是拓宽行政诉讼的范围，扩大司法监督的范围，保障对方当事人的上诉权。之后，我们将通过改革审判方式、推进多元化纠纷解决机制改革、提高审判效率等措施，确保办案效率。”今年2月，最高法院改革办公室副主任江慧玲写了一篇文章。

“法院应进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元化纠纷解决机制。同时播放试用功能。”4月15日，最高人民法院负责人就《关于改革人民法院立案登记制度的意见》答记者问。

上述一些转移措施没有得到很好的实施。根据全国人大常委会2013年执法检查报告，在15个省的1407个执法检查县中，2011年和2012年分别有306个县和277个县的行政复议案件为零，一些县自《行政复议法》实施以来甚至没有处理过任何行政复议案件。

多元化的纠纷解决机制，即调解，在最近一轮司法改革中备受关注。《廊坊日报》2007年3月5日报道，从2005年初至2006年底，河北省霸州市法院共受理行政诉讼案件36件，经协调妥善调解17件，占案件总数的47.2%。

显然，登记制度已经实施，但仍需审查。四中全会决定要求的也是依法应当受理的案件。

一位高级法院院长告诉记者，在现行制度下，立案法院立案后，案件直接进入商事法院，如果在审理过程中发现案件不符合起诉条件，商事法院将驳回起诉。这无疑浪费了商业法院的司法资源。

他介绍说，大多数实行登记制度的国家都有备案审查的相关规定。例如，在美国的初级法院，一些案件在被受理之前会被送到书记员办公室进行审查。如有必要，将举行听证会，审查诉讼理由是否合理，然后决定是否接受这些理由。